Vorgehen gegen ausländische terroristische Kämpfer und Reaktion auf die jüngsten Terroranschläge in Europa

Die Bedrohung durch radikalisierte Europäer, von denen viele ins Ausland reisen, um zu kämpfen, wird in den kommenden Jahren voraussichtlich fortbestehen. Um diesem Problem wirksam begegnen zu können, sind eine umfassende Strategie und ein langfristiges Engagement erforderlich.

Die Hauptverantwortung für die Bekämpfung des Terrorismus liegt bei den Mitgliedstaaten. Da es sich hier jedoch um eine grenzüberschreitende Bedrohung handelt, kann und sollte die EU eine unterstützende Rolle spielen.

Die Rolle des Rates

Seit Anfang 2013 standen die Themen Radikalisierung und ausländische terroristische Kämpfer immer wieder auf der Tagesordnung des Rates der EU und des Europäischen Rates. Sie haben eine umfassende Strategie entwickelt, die sowohl interne als auch externe Maßnahmen vorsieht.

Nach den Terroranschlägen vom Januar 2015 in Paris hat die Europäische Union beschlossen, ihre Strategie zu verstärken und die vereinbarten Maßnahmen beschleunigt umzusetzen. Die Staats- und Regierungschefs der EU führten am 12. Februar eine Aussprache über das weitere Vorgehen und einigten sich auf eine Erklärung, die als Richtschnur für die Arbeiten der EU und der Mitgliedstaaten in den kommenden Monaten dienen soll. In dieser Erklärung werden spezifische Maßnahmen gefordert, bei denen drei Aktionsbereiche im Mittelpunkt stehen:

  • Gewährleistung der Sicherheit der Bürger
  • Verhinderung der Radikalisierung und Wahrung der Werte
  • Zusammenarbeit mit internationalen Partnern

Grundlage für die Erklärung der Staats- und Regierungschefs der EU waren die Arbeiten der Minister für Inneres, Justiz, Wirtschaft und auswärtige Angelegenheiten der vorhergehenden Monate.

Im Dezember 2015 erklärten die Staats- und Regierungschefs der EU, dass die vollständige Umsetzung der in der Erklärung festgelegten Maßnahmen nach wie vor eine Priorität darstellt.

Interne Maßnahmen

Im Juni 2013 erzielte der Rat (Justiz und Inneres) Einvernehmen über eine Reihe von vorgeschlagenen Maßnahmen. Der Rat ersuchte zudem den Koordinator für die Terrorismusbekämpfung, auf seiner Tagung im Dezember 2013 einen Bericht über die Durchführung dieser Maßnahmen vorzulegen.

In diesem Bericht hat der Koordinator für die Terrorismusbekämpfung vier Bereiche genannt, in denen Maßnahmen der EU zur Unterstützung der Bemühungen der Mitgliedstaaten besonders wichtig wären:

  • Prävention
  • Informationsaustausch über die Ermittlung und das Aufspüren von Reisebewegungen
  • strafrechtliche Reaktion
  • Zusammenarbeit mit Drittländern

Auf der Tagung des Europäischen Rates im August 2014 riefen die Mitgliedstaaten dazu auf, die Maßnahmen in diesen vier Bereichen beschleunigt umzusetzen und weitere Maßnahmen vorzuschlagen.

Die Justiz- und Innenminister befassen sich nach wie vor regelmäßig mit dem Problem der ausländischen Kämpfer. Im zweiten Halbjahr 2014 haben sie Folgendes vereinbart:

  • Die Arbeiten an der Richtlinie über EU-Fluggastdatensätze müssen dringend abgeschlossen werden, wobei das Europäische Parlament seinen diesbezüglichen Standpunkt so rasch wie möglich festlegen sollte.
  • Die Kontrollen an den Außengrenzen des Schengen-Raums müssen verbessert werden.
  • Die justiziellen Maßnahmen müssen verbessert werden, wobei insbesondere der Rahmenbeschluss zur Terrorismusbekämpfung aktualisiert werden muss.
  • Der Informationsaustausch muss verbessert werden, wobei Europol und Eurojust eine wichtige Rolle zufällt.
  • Durch konkrete Schritte soll die Umsetzung der bestehenden Maßnahmen beschleunigt werden.

Nach den Terroranschlägen vom Januar 2015 in Paris haben die Justiz- und Innenminister eine gemeinsame Erklärung verabschiedet,

die den Staats- und Regierungschefs der EU als Grundlage für ihre Erklärung vom 12. Februar diente, in der mehrere interne Maßnahmen gefordert wurden, einschließlich

  • der Verabschiedung eines Rahmens für EU-Fluggastdaten
  • der umfassenden Nutzung des bestehenden Schengen-Rahmens, einschließlich systematischer Kontrollen von EU-Bürgern an den Außengrenzen
  • der Verbesserung des Informationsaustauschs über Europol und Eurojust
  • der Bekämpfung des illegalen Handels mit Feuerwaffen und der Terrorismusfinanzierung
  • der Zusammenarbeit mit der Internet-Branche, damit extremistische Inhalte entfernt werden
  • der Entwicklung schlüssiger Argumentationslinien zur Verhinderung der Radikalisierung

Auf ihrer Tagung im März 2015 erörterten die Minister die Umsetzung der in den jüngsten Erklärungen vereinbarten Maßnahmen. Sie konzentrierten sich insbesondere auf folgende Punkte:

  • verstärkte Anwendung des Schengen-Rahmens: Die Minister vereinbarten die Durchführung systematischer Kontrollen auf der Grundlage von Risikobewertungen spätestens ab Juni 2015
  • Internetinhalte, die gewaltbereiten Extremismus oder Terrorismus propagieren: Sie ersuchten Europol, bis Juli 2015 eine EU-Meldestelle für Internetinhalte einzurichten
  • illegaler Handel mit Feuerwaffen: Sie forderten die Kommission und Europol auf, Möglichkeiten für die Bekämpfung des illegalen Handels mit Feuerwaffen und die Intensivierung des Informationsaustauschs und der operativen Zusammenarbeit vorzuschlagen
  • Richtlinie über EU-Fluggastdatensätze: Die Minister kamen überein, aktiv auf das Europäische Parlament zuzugehen, um in den kommenden Monaten entscheidende Fortschritte zu erzielen

Im Mai 2015 haben der Rat und das Europäische Parlament neue Vorschriften zur Verhinderung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung verabschiedet. Diese Vorschriften sollen zum Schutz der Bürger und des EU-Binnenmarkts sicherstellen, dass die Finanzsysteme der Union nicht für terroristische Zwecke oder für Geldwäsche missbraucht werden.

Auf ihren Tagungen vom Juni und Oktober 2015 erörterten die Innenminister die Umsetzung der im Februar festgelegten Maßnahmen und führten einen Gedankenaustausch über das weitere Vorgehen. Diese Aussprachen fanden auf der Grundlage von Berichten des Vorsitzes und des Koordinators für die Terrorismusbekämpfung statt.

Im Oktober 2015 nahm der Rat ferner Schlussfolgerungen zur Verstärkung der Maßnahmen zur Bekämpfung des illegalen Handels mit Feuerwaffen an.

Nach den Terroranschlägen vom 13. November 2015 in Paris traten die Justiz- und Innenminister am 20. November zusammen, um darüber zu beraten, wie die Reaktion der EU auf den Terrorismus verstärkt werden kann. Sie verabschiedeten Schlussfolgerungen mit folgenden Schwerpunktzielen:

  • Fertigstellung der EU-Richtlinie über Fluggastdatensätze (PNR) vor Ende des Jahres
  • Bekämpfung des illegalen Handels mit Feuerwaffen
  • Verstärkung der Kontrollen an den Außengrenzen der EU
  • gezielte Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung
  • Verbesserung des Informationsaustauschs und der justiziellen Zusammenarbeit

Die Minister nahmen ferner Schlussfolgerungen zur Verbesserung des strafrechtlichen Vorgehens gegen zu Terrorismus und gewaltbereitem Extremismus führende Radikalisierung an.

Auf ihrer Tagung im Dezember billigten die Innenminister die mit dem Europäischen Parlament ausgehandelte Kompromissfassung der vorgeschlagenen EU-Richtlinie über Fluggastdatensätze (PNR).

Außerdem wurden sie über die Umsetzung der im Februar und November festgelegten Maßnahmen unterrichtet.

Die Europäische Kommission hat am 15. Dezember 2015 ein Paket mit Vorschlägen zur Sicherung der Außengrenzen der EU und zum Schutz des Schengen-Raums vorgelegt. Ziel dieser Vorschläge ist es, die innere Sicherheit der EU zu verbessern und gleichzeitig den Grundsatz des freien Personenverkehrs zu wahren.

Einer dieser Vorschläge zielt auf eine Änderung des Schengener Grenzkodex ab, die eine Verstärkung der Kontrollen an den EU-Außengrenzen bewirken soll. Durch die Änderung würden die Mitgliedstaaten verpflichtet, bei allen Personen – auch bei Unionsbürgern und anderen Personen, die das Unionsrecht auf freien Personenverkehr genießen – einen systematischen Abgleich mit den einschlägigen Datenbanken durchzuführen. Im Februar 2016 einigte sich der Rat im Hinblick auf die Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament auf eine allgemeine Ausrichtung.

Der Europäische Rat betonte am 18. Dezember 2015 die Notwendigkeit,

  • den Informationsaustausch zu verbessern,
  • eine engere Zusammenarbeit zwischen den Sicherheitsdiensten anzustreben,
  • systematische und koordinierte Kontrollen an den Außengrenzen durchzuführen,
  • die Vorschläge der Kommission zu Feuerwaffen rasch zu prüfen,
  • weitere Maßnahmen zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung zu ergreifen.

Der Rat hat im Februar 2016 Schlussfolgerungen zum Aktionsplan zur verstärkten Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung angenommen. Er erhofft sich in folgenden Bereichen Fortschritte:

  • Verhinderung der Verwendung virtueller Währungen für die Terrorismusfinanzierung
  • verbesserter Zugang zu Informationen für die Zentralstellen für Geldwäsche-Verdachtsanzeigen
  • Maßnahmen zu Guthabenkarten
  • Maßnahmen gegen illegale Bewegungen von Barmitteln

Zudem fordert der Rat die Einrichtung einer EU-Plattform, die Informationen über Personen und Einrichtungen erfasst, die im Zusammenhang mit terroristischen Handlungen stehen und deren Vermögen durch die Mitgliedstaaten eingefroren wurde.

Im März 2016 legten die Justizminister die Verhandlungsposition des Rates in Bezug auf den Vorschlag für eine Richtlinie zur Terrorismusbekämpfung fest. Die vorgeschlagene Richtlinie stärkt den Rechtsrahmen der EU für die Verhütung terroristischer Angriffe, indem sie insbesondere Vorbereitungshandlungen wie Ausbildung und Auslandsreisen für terroristische Zwecke als Straftaten einstuft und dadurch einen Beitrag zur Bekämpfung des Phänomens der ausländischen Kämpfer leistet. Der Vorschlag stärkt auch die Vorschriften über die Rechte von Terrorismusopfern.

Der Rat führte ferner eine Orientierungsaussprache über den Vorschlag für eine Richtlinie über die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Waffen, mit dem die geltende Richtlinie 91/477/EWG unter Berücksichtigung der jüngsten Terroranschläge überarbeitet und ergänzt wird.

Unmittelbar nach den terroristischen Anschlägen in Brüssel kamen die Justiz- und Innenminister der EU sowie Vertreter der EU-Organe am 24. März 2016 zu einer Tagung zusammen. Sie nahmen eine gemeinsame Erklärung an, in der sie Folgendes forderten:

  • die umgehende Annahme der PNR-Richtlinie durch das Europäische Parlament im April 2016
  • die zügige Fertigstellung der Rechtsvorschriften, über die noch beraten wird, und die vollständige Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen, insbesondere in Bezug auf Feuerwaffen und Chemikalien, die als Ausgangsstoffe für die Herstellung von Sprengstoffen verwendet werden
  • verstärkte Pflege und Nutzung der europäischen und internationalen Datenbanken in den Bereichen Sicherheit, Reisen und Migration
  • Suche nach Möglichkeiten, elektronische Beweismittel schneller sicherzustellen und zu erhalten
  • Verbesserung der frühzeitigen Erkennung von Anzeichen für eine Radikalisierung

Auf ihrer April-Tagung befassten sich die Innenminister hauptsächlich mit der Verwendung und Interoperabilität von Datenbanken und den aktuellen Vorschlägen der Kommission zum Paket "Intelligente Grenzen". Außerdem nahmen sie eine Richtlinie über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zu Zwecken der Verhütung, Aufdeckung, Aufklärung und strafrechtlichen Verfolgung von terroristischen Straftaten und schwerer Kriminalität an.

Am 10. Juni legten die Minister die Verhandlungsposition des Rates zu dem Vorschlag für eine Richtlinie über die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Waffen fest. Mit der überarbeiteten Richtlinie sollen einige Schwachstellen der geltenden Rechtsvorschriften behoben werden, die insbesondere bei der Aufarbeitung der jüngsten Terroranschläge in Europa festgestellt wurden.

Die Minister billigten ferner einen Fahrplan zur Verbesserung des Informationsaustauschs und des Informationsmanagements einschließlich von Interoperabilitätslösungen im Bereich Justiz und Inneres. Dieser Fahrplan gibt den Rahmen für eine stärker integrierte Informationsarchitektur der EU vor und enthält spezifische, praktische kurz- und mittelfristige Maßnahmen sowie langfristige Leitlinien zur Verbesserung des Informationsmanagements und des Informationsaustauschs.

Im Juli führten die Wirtschaftsminister einen ersten Gedankenaustausch über einen Kommissionsvorschlag zur Verschärfung der EU-Vorschriften zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung.

Externe Maßnahmen

Auf ihrer Tagung vom 20. Oktober 2014 nahmen die Außenminister die EU-Terrorismusbekämpfungsstrategie für Syrien und Irak mit besonderer Schwerpunktsetzung auf ausländische Kämpfer an. Diese Strategie verfolgt einen breiten Ansatz und umfasst mehrere prioritäre Handlungsbereiche und eine breite Palette von Instrumenten. Die prioritären Bereiche umfassen Folgendes:

  • politische Dimension: Unterstützung der irakischen Behörden und der gemäßigten Opposition in Syrien
  • Prävention: Zusammenarbeit mit Drittländern, aus denen sich ausländische Kämpfer rekrutieren, Aufbau von Kapazitäten im Hinblick auf die strategische Kommunikation
  • Verfolgung: Verbesserung der Zusammenarbeit mit Drittländern zur Ermittlung von Anwerbungsnetzen und ausländischen Kämpfern, Verstärkung der Grenzsicherheit in den Nachbarländern Syriens und Iraks
  • Schutz: Aufbau von Fähigkeiten in Bezug auf die Luftsicherheit auf regionaler Ebene, Verhinderung des Herausschmuggelns von Waffen aus Syrien und Irak
  • Reaktion: Aufbau von Kapazitäten in der Region, um auf Terroranschläge zu reagieren
  • Zusammenarbeit mit maßgeblichen Partnern: Zusammenarbeit mit maßgeblichen Partnern in der Region und darüber hinaus, Unterstützung der Umsetzung der Resolutionen des VN-Sicherheitsrates durch alle Länder

Nach den Terroranschlägen in Paris führten die Außenminister auf ihrer Tagung vom 19. Januar 2015 eine Aussprache über weitere Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung. Sie kamen überein, dass Maßnahmen ergriffen werden sollten, um

  • den Austausch von Sicherheitsinformationen mit den Partnerländern zu verbessern
  • die Zusammenarbeit mit den arabischen Ländern und den Ländern des Mittelmeerraums zu intensivieren
  • die Bemühungen zur Bewältigung offener Konflikte und Krisen zu verstärken

Der Rat (Auswärtige Angelegenheiten) setzte diese Aussprache auf seiner Tagung vom 9. Februar 2015 fort. Auf dieser Tagung nahmen die Minister außerdem Schlussfolgerungen zur Terrorismusbekämpfung an.

Erklärung der G20 zum Kampf gegen den Terrorismus

Im Anschluss an die Terroranschläge in Paris und Ankara nahmen die Staats- und Regierungschefs der G20 auf ihrem Gipfeltreffen vom 16. November 2015 eine Erklärung zum Kampf gegen den Terrorismus an. Darin wird betont, dass folgende Aspekte angegangen werden müssen:

  • Finanzierungskanäle von Terrorismus
  • Bedingungen, die Terrorismus begünstigen, einschließlich der Radikalisierung und Anwerbung für den Terrorismus
  • Bedrohung durch zunehmenden Zulauf von ausländischen Kämpfern

Die EU wurde auf diesem Gipfeltreffen durch den Präsidenten des Europäischen Rates Donald Tusk und den Präsidenten der Europäischen Kommission Jean-Claude Juncker vertreten.

Die Schlussfolgerungen dienten als Beitrag zu den Beratungen anlässlich des informellen Treffens der Staats- und Regierungschefs der EU am 12. Februar. Die Staats- und Regierungschefs der EU waren sich einig, dass externe Maßnahmen u. a. in folgenden Bereichen notwendig sind:

  • stärkere Zusammenarbeit mit Drittstaaten in Sicherheitsfragen
  • Förderung der Zusammenarbeit mit den VN und anderen internationalen und regionalen Initiativen
  • Bewältigung aktueller Krisen und Konflikte

Der Rat (Auswärtige Angelegenheiten) nahm am 16. März 2015 die regionale Strategie für Syrien und für Irak und für das Vorgehen gegen die von Da'esh ausgehende Bedrohung an.

Der Rat hat am 23. Mai 2016 die bisherige Umsetzung der Strategie überprüft und Schlussfolgerungen angenommen.

Im Anschluss an die Terroranschläge in Paris vom 13. November 2015 hat Frankreich die Mitgliedstaaten um bilaterale Unterstützung gemäß Artikel 42 Absatz 7 des Vertrags über die Europäische Union ersucht. Auf ihrer Tagung vom 17. November haben die EU-Verteidigungsminister ihre einhellige Unterstützung und ihre Bereitschaft zur Beteiligung zum Ausdruck gebracht. Artikel 42 Absatz 7 besagt, dass "im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats" die anderen EU-Mitgliedstaaten "ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung" schulden. "Dies lässt den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten unberührt." Es ist das erste Mal, dass sich ein Mitgliedstaat auf Artikel 42 Absatz 7 beruft.

Die Außenminister erörterten am 14. Dezember 2015 darüber hinaus die externe Dimension der Arbeit der EU im Bereich der Terrorismusbekämpfung. Sie unterzogen insbesondere die Zusammenarbeit mit Ländern im Nahen und Mittleren Osten und in Nordafrika, der Türkei und den westlichen Balkanstaaten einer Bewertung. Sie erörterten die geographischen und thematischen Prioritäten, einschließlich des Vorgehens gegen ausländische terroristische Kämpfer, der Verbesserung der Grenzsicherheit und der Luftsicherheit, der Eindämmung der Terrorismusfinanzierung und der Bekämpfung von Radikalisierung und gewalttätigem Extremismus.

Die Staats- und Regierungschefs der EU hoben auf ihrer Tagung am 18. Dezember 2015 die Notwendigkeit hervor, die Zusammenarbeit mit diesen Ländern bei der Terrorismusbekämpfung zu stärken.