Griechenland: drittes makroökonomisches Anpassungsprogramm

Zeitplan

07.04.2017

Einigung über die Hauptpunkte der politischen Reformen

20.03.2017

Euro-Gruppe spricht sich für zügigen Abschluss der Vereinbarung auf Arbeitsebene aus

20.02.2017

Euro-Gruppe begrüßt Fortschritte bei Gesprächen über das Griechenland-Programm

23.01.2017

ESM und EFSF genehmigen kurzfristige Entschuldungsmaßnahmen für Griechenland

07.11.2016

Sitzung der Euro-Gruppe

Das dritte makroökonomische Anpassungsprogramm für Griechenland wurde am 19. August 2015 eingeleitet und soll bis zum 20. August 2018 laufen.

Die Finanzhilfe in Höhe von 86 Mrd. € im Rahmen des Programms wird über den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) bereitgestellt.

Die Auflagen für die Finanzhilfe bestehen aus einer Reihe von Maßnahmen und Reformen, zu deren Umsetzung sich Griechenland verpflichtet hat, um die derzeitigen wirtschaftlichen Herausforderungen zu bewältigen.

Mit dem Programm soll vor allem eine Rückkehr zu nachhaltigem Wirtschaftswachstum in Griechenland erreicht werden.

Überblick

Griechenland hat am 8. Juli 2015 offiziell um eine Stabilitätshilfe in Form eines staatlichen Darlehens aus dem ESM ersucht. Das Land stellte das Ersuchen, um seinen Zahlungsverpflichtungen nachzukommen und um die Stabilität seines Finanzsystems zu gewährleisten.

Der ESM-Gouverneursrat hat die Europäische Kommission am 8. Juli 2015 beauftragt, die vorhandenen Risiken für die Finanzstabilität im Euro-Raum, die Schuldentragfähigkeit Griechenlands und dessen potenziellen Finanzierungsbedarf zu bewerten. Eine solche Bewertung ist erforderlich, bevor Verhandlungen über ein Programm aufgenommen werden können.

Nach der Bewertung der Europäischen Kommission, die im Benehmen mit der EZB durchgeführt und am 10. Juli 2015 veröffentlicht wurde, einigte sich der ESM-Gouverneursrat darauf, dass die Verhandlungen über ein neues Finanzhilfeprogramm für Griechenland aufgenommen werden können.

Schuldentragfähigkeit

Die von der Europäischen Kommission im Benehmen mit der EZB durchgeführte Analyse der Schuldentragfähigkeit Griechenlands ergab, dass die Schuldentragfähigkeit durch ein weitreichendes und glaubhaftes Reformprogramm und zusätzliche schuldenbezogene Maßnahmen ohne nominalen Schuldenschnitt erreicht werden kann.

Im Einklang mit der Erklärung des Euro-Gipfels vom 12. Juli bestätigte die Euro-Gruppe am 14. August 2015, dass sie bereit ist, zusätzliche Maßnahmen zu erwägen, die sicherstellen, dass der Bruttofinanzierungsbedarf Griechenlands auf einem tragfähigen Niveau bleibt. Diese Maßnahmen könnten einen möglichen längeren Tilgungsaufschub und mögliche längere Zurückzahlungsfristen umfassen und werden von der vollständigen Umsetzung der im Rahmen des Programms vereinbarten Maßnahmen abhängen.

Die Euro-Gruppe hat in ihrer Sitzung vom 24. Mai 2016 eine Reihe von Maßnahmen beschlossen, mit denen die Tragfähigkeit der griechischen Staatsverschuldung gewährleistet werden soll. Dazu gehören kurz-, mittel- und langfristige Maßnahmen. Einige dieser Maßnahmen sind vor Ablauf des Programms durchzuführen, andere nach dessen erfolgreichem Abschluss. Der Anwendungsbereich der letztgenannten Maßnahmen wird auf der Grundlage einer aktualisierten Analyse der Schuldentragfähigkeit ermittelt.

Am 5. Dezember 2016 billigte die Euro-Gruppe das vollständige Paket kurzfristiger Entschuldungsmaßnahmen für Griechenland. Diese Maßnahmen werden erhebliche positive Auswirkungen auf die Tragfähigkeit der griechischen Staatsverschuldung haben. Sie umfassen unter anderem:

  • Glättung des griechischen Tilgungsprofils innerhalb der derzeitigen gewichteten durchschnittlichen Zinsbindungsdauer von Darlehen bis zu 32,5 Jahren
  • Verringerung zinsbezogener Risiken durch Nutzung von EFSF- und ESM-Finanzierungsstrategien, ohne den ehemaligen Programmländern Mehrkosten zu verursachen
  • Verzicht auf die erhöhte Zinsmarge für 2017 in Bezug auf die Schuldenrückkaufstranche des 2. Programms für Griechenland

Die Verwaltungsräte des ESM und der EFSF nahmen die Maßnahmen am 23. Januar 2017 förmlich an und ebneten den Weg für ihre Umsetzung.

Vorbedingungen

Im Anschluss an die Bewertung der Risiken, des Finanzierungsbedarfs und der Schuldentragfähigkeit haben sich die Staats- und Regierungschefs der Länder des Euro-Raums mit Griechenland auf eine Reihe von Vorbedingungen geeinigt, die erfüllt werden müssen, bevor die Verhandlungen über die Auflagen aufgenommen werden können, die danach in einer Vereinbarung festzulegen sind.

Die vereinbarten Vorbedingungen umfassen:

  • Maßnahmen für eine Mehrwertsteuer- und Rentenreform
  • Umsetzung der Richtlinie über die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (Vorschriften der Bankenunion)
  • Gewährleistung der Unabhängigkeit des griechischen Statistikamts (ELSTAT)
  • Annahme einer Zivilprozessordnung.

Griechenland hat die vereinbarten Vorbedingungen bis zum 14. August 2015 erfüllt.

Die Euro-Gruppe einigte sich am 16. Juli 2015 darauf, die Verhandlungen über das neue Programm aufzunehmen, und der ESM-Gouverneursrat beschloss am 17. Juli 2015, Griechenland grundsätzlich eine Stabilitätshilfe zu gewähren.

Vereinbarung

Der ESM-Gouverneursrat hat die Vereinbarung, in der die von Griechenland umzusetzenden Reformmaßnahmen festgelegt sind, am 19. August 2015 gebilligt, nachdem sie die ESM-Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren nationalen Verfahren befürwortet hatten.

Am selben Tag billigte der Gouverneursrat auch die Darlehensvereinbarung (Hauptfinanzhilfevereinbarung).

Im Juni 2016 wurde während der ersten Überprüfung des Programms eine Zusatzvereinbarung unterzeichnet. Dabei wurde die Konditionalität bis zum dritten Quartal 2017 aktualisiert, indem die zu erbringenden Leistungen in den Bereichen der ursprünglichen Vereinbarung präzisiert wurden.

Das Programm Griechenlands: wichtigste Punkte

Die in der Vereinbarung vorgesehenen Reformen können in vier Haupthandlungsbereiche unterteilt werden:

  • Wiederherstellung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen
  • Gewährleistung der Finanzstabilität
  • Umsetzung von Reformen zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung
  • Modernisierung des Staatsektors

Griechenland hat sich neben anderen vereinbarten Auflagen dazu verpflichtet, die verfügbare technische Hilfe der EU bei der Gestaltung der Reformen in vollem Umfang zu nutzen. Diese technische Hilfe wird von dem neuen Dienst zur Unterstützung von Strukturreformen der Europäischen Kommission koordiniert.

Wiederherstellung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen

Was ist ein Primärüberschuss?

Eine Regierung hat einen Primärüberschuss erreicht, wenn ihre aktuellen Einnahmen höher sind als ihre aktuellen Ausgaben (mit Ausnahme der Schuldzinsen). Durch mittelfristige Primärüberschüsse kann die Staatsverschuldung abgebaut und die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen wiederhergestellt werden. Dies ist für eine Rückkehr zu einem nachhaltigen Wirtschaftswachstum von zentraler Bedeutung.

Von Griechenland wird erwartet, dass es auf einen mittelfristigen Primärüberschuss in Höhe von 3,5 % des BIP hinarbeitet. Dieser soll in erster Linie durch folgende Maßnahmen erreicht werden:

  • Steuerreformen, einschließlich einer Reform der Mehrwertsteuer- und Rentensysteme, flankiert durch ein ehrgeiziges Programm zur Verbesserung der Einhaltung der Steuervorschriften und der Verwaltung der öffentlichen Finanzen
  • Bekämpfung von Steuerhinterziehung, wobei ein angemessener Schutz benachteiligter Gruppen sichergestellt werden muss

Der vereinbarte Anpassungspfad zur Erreichung des Primärüberschusses setzt sich wie folgt zusammen:

  • -0,25 % im Jahr 2015
  • 0,5 % im Jahr 2016
  • 1,75 % im Jahr 2017
  • 3,5 % im Jahr 2018

Gewährleistung der Finanzstabilität

Es wird erwartet, dass Griechenland Maßnahmen ergreift, um seinen Finanzsektor auf eine solide Grundlage zu stellen.

Die in der Vereinbarung vorgesehenen Auflagen umfassen

  • die Lösung des Problems der notleidenden Kredite im Bankensektor
  • eine Rekapitalisierung der Banken
  • eine Verbesserung der Führung des Hellenischen Finanzstabilitätsfonds (Hellenic Financial Stability Fund/HSFS) und der Banken

Rekapitalisierung der Banken

Die EZB hat im Herbst 2015 eine umfassende Bewertung und Überprüfung der Qualität der Aktiva der größten griechischen Banken durchgeführt. Nach dieser Bewertung wurden die betroffenen Banken, wie in der Erklärung der Euro-Gruppe vom 14. August 2015 vereinbart, rekapitalisiert.

Zu diesem Zweck hat der Europäische Stabilitätsmechanismus nach Vorlage der erforderlichen Beschlüsse der Europäischen Kommission über staatliche Beihilfen 5,4 Mrd. € an den Hellenischen Finanzstabilitätsfonds ausgezahlt, um das von den Banken aufgebrachte private Kapital zu ergänzen.

Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Investitionen

Von Griechenland wird erwartet, dass es weitreichende Reformen zur Förderung von Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Investitionen ausarbeitet und umsetzt. Solche Reformen werden insbesondere für die Arbeits- und Produktmärkte, einschließlich des Energiemarkts , erwartet. Sie sollten sicherstellen, dass die Anforderungen der EU vollständig erfüllt werden, und eine Annäherung an bewährte europäische Verfahren bewirken.

Mit den Arbeitsmarktreformen sollte der Rahmen für Tarifverhandlungen, Lohnfestsetzungen, Arbeitskampfmaßnahmen und Massenentlassungen überarbeitet werden. Eine weitere Priorität sollte die Bekämpfung von Schwarzarbeit sein.

Privatisierungsprogramm

Von Griechenland wird außerdem erwartet, dass es ein Privatisierungsprogramm sowie politische Maßnahmen zur Förderung von Investitionen umsetzt. Die griechischen Behörden haben zugesagt, neue Rechtsvorschriften zu erlassen, um eine transparente Privatisierung sicherzustellen.

Darüber hinaus gehört zu den Programmauflagen das Erfordernis, einen unabhängigen Fonds einzurichten, der von den griechischen Behörden unter Aufsicht der zuständigen EU-Institutionen verwaltet wird. Die Aufgabe des Fonds besteht darin, unabhängig bewertete griechische staatliche Vermögenswerte zu privatisieren.

Gemäß der Erklärung des Euro-Gipfels vom 12. Juli 2015 sollen die Mittel, die das Privatisierungsprogramm voraussichtlich einbringt, genutzt werden für

  • die Rückzahlung der Rekapitalisierung von Banken und anderen Vermögenswerten
  • die Verringerung der griechischen Schuldenquote im Verhältnis zum BIP
  • Investitionen

Modernisierung des Staates und der öffentlichen Verwaltung

Die Modernisierung des Staates und der öffentlichen Verwaltung zählt zu den wichtigsten Prioritäten des Programms. Dabei ist es besonders wichtig, die Effizienz des öffentlichen Sektors bei der Erbringung wesentlicher öffentlicher Güter und Dienstleistungen zu steigern.

Das Programm umfasst Maßnahmen zur Verbesserung der Effizienz des Justizwesens und zur verstärkten Bekämpfung der Korruption. Ferner ist darin eine Verbesserung der institutionellen und operationellen Unabhängigkeit nationaler Einrichtungen, wie der Steuerverwaltung und des Statistikamts (ELSTAT), vorgesehen.

Finanzhilfe im Rahmen des Programms

Der Europäische Stabilitätsmechanismus ist bereit, eine Finanzhilfe in Höhe von 86 Mrd. € bereitzustellen. Der ESM beschafft die Mittel an den Finanzmärkten und vergibt dann Darlehen an die griechische Regierung.

Ein neues Programm des Internationalen Währungsfonds für Griechenland würde die vom ESM benötigten Mittel verringern.

Außerdem könnte der Betrag der von Griechenland benötigten Finanzhilfe verringert werden, wenn das Land im Zuge der Umsetzung des Programms wieder in der Lage wäre, Geld auf den Finanzmärkten aufzunehmen. Der Betrag wird ferner vom Erfolg der von Griechenland durchgeführten Reformmaßnahmen, darunter die Privatisierung der staatlichen Vermögenswerte, abhängen.

Unterstützung aus dem Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM)

Während der Verhandlungen über das neue Programm hat der EFSM im Juli 2015 für Griechenland ein Überbrückungsdarlehen in Höhe von 7 Mrd. € bereitgestellt. Das Darlehen wurde zu Beginn des ESM-Programms zurückgezahlt und wurde in den Gesamtbetrag von 86 Mrd. € eingerechnet, der im Rahmen des ESM-Programms veranschlagt wurde.

Zahlung der Finanzhilfe

Die Finanzhilfe für Griechenland wird in getrennten Tranchen bereitgestellt, die weiter in Teil-Tranchen und Raten untergegliedert sind.

Die Freigabe jeder Rate hängt von der erfolgreichen Erfüllung der vereinbarten Auflagen ab.

Die erste Tranche im Rahmen des ESM-Programms beläuft sich auf 26 Mrd. €; sie wurde nach der Billigung durch den ESM-Gouverneursrat am 19. August 2015 freigegeben, und der Gesamtbetrag von 24,1 Mrd. € wurde an Griechenland ausbezahlt.

Am 24. Mai 2016 billigte die Euro-Gruppe die Vereinbarung auf Arbeitsebene über die erste Überprüfung des Programms, die den Weg dafür ebnete, dass der ESM die zweite Tranche (10,3 Mrd. €) der Finanzhilfe in mehreren Raten auszahlt, nachdem der ESM und die Mitgliedstaaten des Euro-Raums sie im Rahmen ihrer einschlägigen Verfahren befürwortet hatten.

Am 9. Juni 2016 veröffentlichte die Europäische Kommission einen Bericht über die Einhaltung der Vereinbarung im Rahmen der ersten Überprüfung des Programms. In dem Bericht über die Einhaltung ("Compliance"), der auch eine aktualisierte Analyse der Schuldentragfähigkeit umfasst, wird die Programmdurchführung insgesamt positiv bewertet und wird eine Stellungnahme abgegeben, nach der die nächste Finanzhilfe für den Schuldendienst und die Begleichung von Zahlungsrückständen freigegeben werden kann.

TrancheBetragVerfügbarkeit
1. Tranche26 Mrd. €Freigabe nach der Billigung der Finanzhilfe durch den ESM-Gouverneursrat am 19. August 2015.
1. Teil-Tranche10 Mrd. €Veranschlagt für die Bankenrekapitalisierung und ‑abwicklung. Sie war ab dem 23. November 2015 verfügbar. Im Dezember 2015 wurden im Anschluss an die entsprechenden Beschlüsse der Europäischen Kommission über staatliche Beihilfen Mittel in Höhe von 5,4 Mrd. € vom ESM-Sonderkonto an den HFSF (Hellenischer Finanzstabilitätsfonds) ausgezahlt. Der restliche Betrag wurde nicht verwendet.
2. Teil-Tranche16 Mrd. €Auszahlung in mehreren Raten.
2. Teil-Tranche, 1. Rate13 Mrd. €Freigegeben am 20. August 2015.
2. Teil-Tranche, 2. Rate2 Mrd. €Freigegeben am 24. November 2015 nach der erfolgreichen Umsetzung des ersten Bündels von Zwischenzielen.
2. Teil-Tranche, 3. Rate1 Mrd. €Freigegeben am 23. Dezember 2015 nach der erfolgreichen Umsetzung des zweiten Bündels von Zwischenzielen.
2. Tranche 10,3 Mrd. € Die zweite Tranche wurde vom ESM-Direktorium am 17. Juni 2016 genehmigt.
2. Tranche, 1. Teil-Tranche 7,5 Mrd. €Die Auszahlung wurde vom ESM-Direktorium am 17. Juni 2016 genehmigt.
2. Tranche, 2. Teil-Tranche 1,1 Mrd. €

Am 10. Oktober 2016 erteilte die Euro-Gruppe ihre politische Zustimmung. Am 25. Oktober wurde die Auszahlung vom ESM-Gouverneursrat genehmigt. Diese Summe soll für den Schuldendienst verwendet werden.

2. Tranche, 3. Teil-Tranche 1,7 Mrd. € Aufgrund einer positiven Bewertung der Begleichung von Netto-Zahlungsrückständen durch Griechenland wurde die Auszahlung vom ESM-Direktorium am 25. Oktober 2016 genehmigt. Diese Summe wird auf ein Sonderkonto für die Begleichung von Zahlungsrückständen überwiesen.

 

Zwischenziele

Zwischenziele sind die im Programm festgelegte Auflagen, deren Erfüllung die Auszahlung einer vereinbarten Rate der Finanzhilfe ermöglicht. Die Auszahlung von zwei Raten der ersten Tranche war beispielsweise an zwei Bündel von Zwischenzielen gebunden.

Bei der ersten Überprüfung des Programms vereinbarten die Institutionen und die griechischen Behörden 15 spezifische "Meilensteine", die bis Ende September 2016 umgesetzt werden sollten. Sie bezogen sich auf folgende Elemente des Programms:

  • Reform der Rentensysteme
  • Bankenverwaltung
  • Reform des Energiesektors
  • Vollendung der Einrichtung des Privatisierungsfonds
  • Einrichtung der Agentur für Steuereinnahmen

(Die ausführliche Liste der Meilensteine findet sich im Compliance-Bericht vom Juni 2016, Kapitel 5).

Am 10. Oktober begrüßte die Euro-Gruppe die Umsetzung der vereinbarten 15 Meilensteine durch Griechenland und kam zu dem Schluss, dass die nächste Teil-Tranche – 1,1 Mrd. € – für den Schuldendienst Griechenlands ausgezahlt werden kann, sofern der Gouverneursrat des ESM seine Zustimmung gibt.

Beteiligung des IWF

Gemäß dem ESM-Vertrag wird neben dem ESM-Programm in der Regel ein IWF-Programm angestrebt. Im Fall des dritten Programms für Griechenland wird die Entscheidung des IWF, Griechenland eine weitere Finanzhilfe zu gewähren, von seiner Bewertung dessen abhängen, ob

  • alle Steuer-, Struktur- und Finanzsektorreformen, die Gegenstand der ersten Überprüfung der Umsetzung des ESM-Programms sind, abgeschlossen worden sind
  • geprüft worden ist, ob zusätzliche Maßnahmen erforderlich sind
  • eine Einigung über einen möglichen Schuldenerlass, der die Schuldentragfähigkeit sicherstellt, erzielt worden ist

Am 24. Mai 2016 hat der IWF seine Absicht bekundet, dem Exekutivdirektorium des IWF zu empfehlen, vor Ende des Jahres eine Finanzierungsvereinbarung zu billigen, durch die die Umsetzung der vereinbarten Reformen unterstützt wird.

Überwachung

Die Fortschritte bei der Umsetzung des Programms werden von der Europäischen Kommission im Benehmen mit der EZB, dem ESM und, sofern möglich, dem IWF überwacht. Die Überprüfungsmissionen in Athen finden alle drei Monate statt und können durch Zwischenmissionen ergänzt werden.

Die Überprüfungen, die von den Fortschritten abhängen, die die griechischen Behörden bei der Erfüllung der Programmauflagen erreicht haben, bieten eine Möglichkeit, die makroökonomischen Annahmen und die Programmauflagen zu aktualisieren.

Frühere Programme

Für Griechenland gab es zwei Anpassungsprogramme im Zeitraum 2010-2015.

Erstes Programm

Die finanziellen Mittel während des ersten Anpassungsprogramms wurden auf der Grundlage von bilateralen Darlehen bereitgestellt, die Griechenland von den Mitgliedstaaten des Euro-Raums über den Mechanismus der "Darlehensfazilität für Griechenland" gewährt wurden. Das Programm wurde am 2. Mai 2010 von der Euro-Gruppe angekündigt.

Im Rahmen des ersten Programms erhielt Griechenland eine Finanzhilfe in Höhe von insgesamt 52,9 Mrd. €. Der IWF zahlte einen zusätzlichen Betrag von ungefähr 20 Mrd. € aus.

Zweites Programm

Das zweite Anpassungsprogramm ersetzte das erste Programm. Es wurde von der Euro-Gruppe am 9. März 2012 gebilligt und lief bis Juni 2015.

Die finanziellen Mittel wurden von den Mitgliedstaaten des Euro-Raums über den Mechanismus der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) bereitgestellt. Während dieses Zeitraums zahlte der EFSF 141,8 Mrd. € und der IWF ungefähr 12 Mrd. € aus.