Propositions relatives à la gouvernance et à l'ouverture du marché

En bref

Outre des révisions à caractère technique, le 4e paquet ferroviaire propose des réformes dans les domaines de la gouvernance et de l'ouverture du marché. Ces modifications figurent dans des propositions visant à actualiser deux instruments législatifs existants et à abroger un troisième instrument qui serait incompatible avec les changements envisagés. L'objectif est d'ouvrir le marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer à la concurrence, ce qui assurera un meilleur service et une plus grande efficacité. Un pas important vers l'achèvement de l'espace ferroviaire unique européen sera également accompli.

L'un des principaux changements envisagés consiste à introduire l'obligation de mise en concurrence des contrats de service public de transport ferroviaire. De nouvelles compagnies et opérateurs ferroviaires pourraient plus facilement accéder au marché, en offrant des services commerciaux concurrentiels ou en soumissionnant pour décrocher un contrat de service public ferroviaire.

Le 4e paquet ferroviaire prévoit aussi de renforcer la gouvernance des gestionnaires de l'infrastructure. Les gestionnaires de l'infrastructure et les exploitants ferroviaires font encore souvent partie de la même structure intégrée. Les modifications proposées sépareraient les gestionnaires de l'infrastructure des exploitants ferroviaires, sauf dans des circonstances spécifiques et pour autant que des mesures de sauvegarde suffisantes soient mises en place.

Plus en détail

1. Proposition concernant l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer - 2013/0028 (COD)

Le règlement actuel (n° 1370/2007) fixait un cadre réglementaire pour l'attribution des contrats de service public et la compensation des obligations de service public. Cependant, il ne définissait pas d'approche ou de règles de l'UE communes pour la passation des marchés de transport de voyageurs par chemin de fer. 

La modification envisagée du règlement de 2007 établirait des règles communes sur l'attribution de contrats de service public pour le transport de voyageurs par chemin de fer. Elle prévoit également des mesures d'accompagnement destinées à favoriser l'aboutissement des procédures de mise en concurrence. La proposition inclut:

  • une procédure pour la définition des obligations de service public et de la portée des contrats de service public par les autorités nationales compétentes
  • des plafonds pour l'attribution directe de contrats de faible volume et l'attribution directe de contrats à des petites ou moyennes entreprises
  • l'obligation de mise en concurrence des contrats ferroviaires
  • l'obligation, pour les États membres, de donner aux opérateurs souhaitant fournir des services publics de transport de voyageurs par chemin de fer un accès non discriminatoire à du matériel ferroviaire roulant

2. Proposition de modification de la directive établissant un espace ferroviaire unique européen - 2013/0029 (COD)

Espace ferroviaire unique européen

La politique ferroviaire de l'Union vise à faciliter le développement de services ferroviaires de haute qualité qui soient fiables, sûrs et efficaces.

La création d'un Espace ferroviaire unique européen contribuerait à renforcer la compétitivité du secteur ferroviaire, l'intégration du réseau ferroviaire et l'efficacité des services de transport ferroviaires.

La directive de 2012 (2012/34) a permis de progresser vers la mise en place de l'Espace ferroviaire unique européen. Elle a contribué en particulier à faciliter l'accès des exploitants ferroviaires à des services associés au transport ferroviaire et a rendu les organismes nationaux de contrôle plus indépendants. Un certain nombre de problèmes doivent cependant encore être traités. 

Par rapport à la directive initiale, la modification proposée vise à ouvrir le marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et à intensifier la pression concurrentielle sur tous les marchés ferroviaires nationaux de transport de voyageurs. Les lignes seraient accessibles aux nouveaux entrants et prestataires de services à partir de décembre 2019.

Les modifications proposées visent également à améliorer la gouvernance des gestionnaires de l'infrastructure, pour garantir l'égalité d'accès à l'infrastructure, notamment par:

  • la suppression des conflits d'intérêtsqui pèsent sur les décisions du gestionnaire de l'infrastructure en matière d'accès au marché à cause de l'intégration des structures
  • l'amélioration de la coordination entre les gestionnaires de l'infrastructure et les exploitants ferroviaires, pour mieux répondre aux besoins du marché
  • la mise en place de systèmes d'information et de billetterie intégrée communs à toutes les entreprises ferroviaires exploitant des services nationaux de transport de voyageurs

La proposition permet aux entreprises verticalement intégrées, notamment celles qui possèdent une structure de holding, de conserver la propriété du gestionnaire de l'infrastructure, sous réserve que des dispositifs solides et efficients garantissent l'indépendance du gestionnaire de l'infrastructure.

3. Proposition abrogeant le règlement relatif à la normalisation des comptes des entreprises de chemin de fer - 2013/0013 (COD)

Le règlement concerné (n° 1192/69) a été adopté avant la libéralisation du marché ferroviaire. À l'époque, le transport ferroviaire en Europe se développait principalement à l'intérieur des frontières nationales, le plus souvent avec une entreprise intégrée unique assurant à la fois l'exploitation des services ferroviaires et la gestion de l'infrastructure ferroviaire. L'objectif de ce règlement était d'assurer des conditions de concurrence comparables pour les entreprises ferroviaires et pour les entreprises exploitant d'autres modes de transport.

Les modifications prévues dans le 4e paquet ferroviaire font cependant que le règlement de 1969 ne cadrera plus avec la législation de l'UE concernant le secteur ferroviaire. En particulier, il ne cadrerait plus avec des règles telles que la séparation des exploitants ferroviaires et des gestionnaires de l'infrastructure, l'accès non discriminatoire à l'infrastructure et la limitation du financement public des gestionnaires de l'infrastructure. Il est donc proposé d'abroger le règlement de 1969 et de supprimer les incohérences qui subsistent par rapport aux autres règles de l'UE concernant le secteur ferroviaire.

Au Conseil

Lors de sa session du 3 décembre 2014, le Conseil TTE a adopté une orientation générale sur la proposition abrogeant le règlement relatif à la normalisation des comptes des entreprises de chemin de fer.

Lors de sa session du 8 octobre 2015, le Conseil TTE a marqué son accord sur une orientation générale sur les propositions restantes visant à ouvrir les services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et à renforcer la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire.

Le Conseil a tenu un premier débat d'orientation sur les propositions relatives à l'ouverture du marché et à l'espace ferroviaire unique européen lors de sa session "Transports, télécommunications et énergie" (TTE) du 8 octobre 2014. Les débats portaient principalement sur la question de savoir si l'ouverture du marché est la meilleure façon de dynamiser les services ferroviaires et d'encourager l'investissement et l'innovation. De nombreux ministres se sont également déclarés opposés au "picorage" du réseau ferroviaire, en vertu duquel les entreprises commerciales se concentrent sur les lignes rentables au détriment de celles qui ne le sont pas, mais qui sont d'intérêt public. Le Conseil a également débattu des procédures d'appel d'offres et de l'accès au matériel roulant.

Le Conseil a examiné les deux autres propositions relevant du pilier "gouvernance et ouverture du marché" lors de la session du Conseil TTE du 13 mars 2015. En particulier, les ministres ont été invités à donner leur avis sur les fonctions des gestionnaires de l'infrastructure, le rôle des organismes de contrôle et l'accès au matériel roulant (trains). De nombreux États membres ont estimé qu'une approche uniforme ne constituerait pas nécessairement la meilleure option pour tous. D'une manière générale, les ministres sont convenus qu'il importe d'assurer des conditions de concurrence équitables et se sont accordés sur l'importance du rôle des organismes de contrôle. Toutefois, en ce qui concerne l'accès au matériel roulant, les États membres ont estimé qu'il appartenait à chaque État membre de choisir les mesures appropriées et que les règles adoptées au niveau de l'UE ne devraient par conséquent pas être trop détaillées ni trop rigoureuses.

Le 26 février 2014, le Parlement européen a adopté sa position en première lecture sur les six textes législatifs qui constituent le 4e paquet ferroviaire.

Lors de la session du Conseil TTE des 11 et 12 juin 2015, les ministres ont examiné un nouveau rapport sur l'état d'avancement des travaux relatifs aux deux autres propositions. Certains domaines restent une source de préoccupation pour de nombreux États membres, notamment:

  • la mise en œuvre de la mise en concurrence: les conditions de celle-ci et les dérogations qui doivent être autorisées ainsi que les délais proposés par la Commission pour mettre en œuvre la mise en concurrence obligatoire;
  • l'indépendance des gestionnaires de l'infrastructure: de nombreux États membres souhaitent avoir deux catégories de gestionnaires de l'infrastructure, une distinction étant établie entre fonctions essentielles et fonctions non essentielles.

Les ministres des transports ont résolu ces problèmes lors de leur réunion du 8 octobre 2015 et ont adopté une orientation générale. Ils sont convenus que, en règle générale, il y avait lieu de recourir à un appel d'offres pour l'attribution des contrats de service public.  Parmi les exceptions figurent les petits contrats et la nécessité impérieuse de garantir la continuité à long terme des services publics de transport ferroviaire.

Le Conseil a également marqué son accord sur des délais plus longs par rapport à la proposition de la Commission. Par conséquent, les autorités nationales pourraient continuer à attribuer des contrats de service public directement pendant les dix ans qui suivront l'entrée en vigueur du règlement.  En outre, les contrats existants pourraient être maintenus jusqu'à leur expiration. 

La position générale du Conseil précise également que les règles relatives à l'indépendance des gestionnaires de l'infrastructure ne couvriraient que leurs fonctions essentielles, telles que la répartition des sillons et la tarification de l'infrastructure.

Le Conseil légifère conjointement avec le Parlement par la procédure législative ordinaire. Pour que le règlement ait force de loi, les deux institutions doivent se mettre d'accord sur une version finale du règlement lors des négociations en trilogue.