Article 96 de l'accord de Cotonou - procédure de consultation

L'accord de Cotonou est le cadre dans lequel s'inscrivent les relations entre l'UE, d'une part, et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d'autre part. Adopté en 2000 pour une durée de 20 ans, il comporte un volet politique, un volet "coopération économique et commerciale" et un volet "coopération au développement".

Dans cet accord, l'UE et les pays ACP reconnaissent que les droits de l'homme, les principes démocratiques et l'État de droit sont des composantes essentielles de leur partenariat et des piliers fondamentaux d'un développement à long terme. Ils s'engagent aussi à protéger et promouvoir ces valeurs, en particulier via un dialogue politique. 

Ils ont par ailleurs établi une procédure pouvant être utilisée lorsque l'une des parties ne respecte pas les principes fondamentaux précités. À cet effet, l'UE est considérée comme une partie et chacun des pays ACP en est une autre. Les règles régissant cette procédure sont fixées à l'article 96 de l'accord.

Cet article a été appliqué à 15 reprises environ depuis 2000, en réaction à des renversements violents de gouvernements, à une escalade de la violence ou à des violations des droits de l'homme. Les pays suivants ont notamment été concernés: les îles Fidji (2000 et 2007), le Zimbabwe (2002), la République centrafricaine (2003), la Guinée-Bissau (2004 et 2011), le Togo (2004) et Madagascar (2010). Une procédure de consultation avec le Burundi a été lancée le 26 octobre 2015 et s'est clôturée le 8 décembre 2015.

Conditions au lancement de consultations au titre de l'article 96

Si l'une des parties à l'accord considère qu'une autre partie manque à une obligation découlant du respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'État de droit, elle doit, dans un premier temps, s'efforcer de faire entendre ses préoccupations par l'intermédiaire d'un dialogue politique approfondi (article 9 de l'accord). Si toutes les voies de dialogue ont été épuisées et si des inquiétudes persistant quant au respect des droits de l'homme, des principes démocratiques ou de l'État de droit, les parties peuvent lancer une procédure de consultation.

Dans quelques cas exceptionnels, une procédure de consultation peut être engagée sans dialogue politique préalable:

  •  les cas d'urgence particulière qui nécessitent une réaction immédiate
  • le non-respect persistent des engagements pris durant un dialogue antérieur
  • l'absence de volonté de mener un dialogue de bonne foi

Lancement de consultations au titre de l'article 96

Si toutes les voies de dialogue ont été épuisées et si une partie continue de ne pas respecter ses obligations, l'autre partie peut lancer une procédure de consultation en vue de trouver une solution.

Pour que l'Union européenne puisse lancer une procédure de consultation, il faut que le Conseil invite formellement le gouvernement du pays concerné à mener des "consultations". Une lettre d'invitation approuvée par le Conseil est donc envoyée à cet effet. Les consultations devraient alors commencer dans un délai de 30 jours.

La procédure de consultation

Dans la pratique, les consultations lancées dans le cadre de l'article 96 se déroulent au niveau gouvernemental. Les parties devraient s'efforcer d'être représentées de manière paritaire durant les consultations. Dans les procédures de consultation, l'UE est représentée par la présidence du Conseil et la Commission européenne.

La durée des consultations dépend de la nature et de la gravité du manquement et de l'évolution des discussions. Elle est fixée d'un commun accord par les parties et elle ne peut pas dépasser les 120 jours.

Résultats des consultations

Durant les consultations, l'UE aura pour objectif de parvenir à une solution acceptable pour les deux parties. Dans ces circonstances, les participants vont établir une feuille de route détaillant les mesures que les deux parties doivent prendre pour en revenir à une relation normale. Cette feuille de route sera traduite dans une décision que le Conseil de l'UE aura adoptée.

Si aucun accord n'est intervenu à la fin des consultations, la partie qui a lancé la procédure de consultation peut prendre des mesures appropriées. Ces mesures doivent être proportionnelles à la violation en question et être dirigées contre les personnes qui ont porté atteinte aux éléments essentiels du partenariat, tout en ayant un effet négatif aussi limité que possible sur la population. Il peut aussi s'agir de mesures conservatoires applicables à des projets et programmes de coopération en cours ou de la suspension de projets, de programmes et d'autres formes d'aide. En dernier ressort, on peut surseoir à la mise en œuvre intégrale du volet "aide au développement" prévu par l'accord.

Au niveau de l'UE, ces mesures sont adoptées par le Conseil au moyen d'une décision comprenant une lettre adressée aux autorités de la partie concernée. Des mesures appropriées sont établies pour une durée déterminée et sont fonction de l'évolution de la situation. Au terme du délai fixé, elles peuvent expirer ou, si la situation ne s'est pas améliorée, elles peuvent être prorogées.

L'article 96 en pratique - l'exemple de la Guinée-Bissau (2011)

Le 1er avril 2010, le chef d'état-major adjoint des forces armées de la Guinée-Bissau a pris la tête d'une mutinerie ayant conduit à l'arrestation du chef d'état-major et du premier ministre. Devenu de facto chef d'état-major, il a ensuite été nommé officiellement à ce poste le 25 juin 2010. 

L'UE a condamné la mutinerie et a lancé un appel aux autorités pour qu'elles rétablissent l'ordre démocratique normal. Le 14 avril, le groupe de travail "Afrique" du Conseil a demandé aux chefs de mission de l'UE à Bissau d'entamer un dialogue politique renforcé avec les autorités, axé sur les points suivants:

  • la libération du chef d'état-major et des autres personnes mises en détention
  • la responsabilité juridique des personnes impliquées et les sanctions disciplinaires à leur encontre
  • la nécessaire obéissance due aux autorités démocratiques légitimes

En mai 2010, une mission conjointe, constituée par la Commission, le Conseil et la présidence du groupe "Afrique", s'est rendue en Guinée-Bissau. Elle est parvenue à la conclusion que les autorités n'étaient pas en mesure de satisfaire à la demande de l'UE d'un retour à l'ordre constitutionnel.

Le 31 janvier 2011, le Conseil a décidé d'ouvrir des consultations avec les autorités de Guinée-Bissau. L'Union africaine, la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest et la Communauté des pays de langue portugaise ont été invitées à participer aux consultations en qualité d'observateurs. Dans l'attente des résultats des consultations, la coopération au développement a été suspendue.

La réunion d'ouverture de la procédure de consultation s'est tenue à Bruxelles le 29 mars 2011. Le 18 juillet 2011, le Conseil a clôturé les consultations avec la Guinée-Bissau et mis en place une série de mesures pour reprendre progressivement la coopération avec le pays dans le domaine du développement. Il a décidé que la décision ferait l'objet d'un bilan à intervalles réguliers, au moins tous les six mois, et il a fixé au 19 juillet 2012 la date de fin. Les progrès accomplis par la Guinée-Bissau dans le cadre du processus de réformes se traduiraient par une reprise progressive de l'aide au développement de l'UE.

Le 10 juillet 2012, en raison d'une aggravation de la situation en Guinée-Bissau, notamment un coup d'État en avril, les mesures ont été prorogées pour un an. Elles ont été prolongées une nouvelle fois en juillet 2013.

En 2014, après la tenue d'élections libres se soient tenues en Guinée-Bissau, le Conseil a suspendu les mesures limitant la coopération avec le pays. La décision initiale a finalement été abrogée en mars 2015.