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Action menée face au phénomène des combattants terroristes étrangers et aux attentats perpétrés récemment en Europe

La menace que représentent les Européens qui se radicalisent et qui, pour bon nombre d'entre eux, se rendent également à l'étranger pour combattre, risque de persister au cours des prochaines années. Pour réagir de manière efficace à ces problèmes, il est nécessaire d'adopter une approche globale et de faire preuve d'un engagement à long terme.

C'est aux États membres qu'il incombe au premier chef de lutter contre le terrorisme. Toutefois, l'UE peut et devrait jouer un rôle de soutien afin de contribuer à faire face à la nature transfrontière de la menace.

Le rôle du Conseil

Depuis le début de l'année 2013, la question de la radicalisation et celle des combattants terroristes étrangers figurent régulièrement à l'ordre du jour du Conseil de l'UE et du Conseil européen. Ceux-ci ont mis au point une réponse globale comprenant des actions tant internes qu'externes.

Au lendemain des attentats perpétrés à Paris en janvier 2015, l'Union européenne a décidé de renforcer son action et d'accélérer la mise en œuvre des mesures arrêtées. Le 12 février, les dirigeants de l'UE ont tenu un débat sur la voie à suivre et se sont mis d'accord sur une déclaration qui orientera les travaux que l'UE et les États membres effectueront au cours des mois à venir. Dans cette déclaration, les dirigeants de l'UE ont demandé que des mesures spécifiques soient prises, essentiellement dans trois domaines d'action:

  • assurer la sécurité des citoyens
  • prévenir la radicalisation et protéger les valeurs
  • coopérer avec les partenaires à l'échelon international

Cette déclaration des dirigeants de l'UE s'est appuyée sur les travaux que les ministres de l'intérieur, de la justice, de l'économie et des affaires étrangères avaient menés au cours des mois précédents.

En décembre 2015, les chefs d'État ou de gouvernement de l'UE ont noté que la mise en œuvre intégrale des mesures définies dans la déclaration demeurait une priorité.

Action interne

En juin 2013, le Conseil "Justice et affaires intérieures" a approuvé un ensemble de propositions d'action. Le Conseil a également invité le coordinateur pour la lutte contre le terrorisme à présenter un rapport sur la mise en œuvre de ces mesures lors de sa session de décembre 2013.

Dans son rapport, le coordinateur pour la lutte contre le terrorisme a recensé quatre domaines dans lesquels l'action de l'UE serait particulièrement importante pour soutenir les efforts des États membres:

  • la prévention
  • l'échange d'informations sur l'identification des voyageurs et le repérage des déplacements
  • l'action sur le plan de la justice pénale
  • la coopération avec les pays tiers

Lors de la réunion du Conseil européen qui a eu lieu en août 2014, les États membres ont demandé que la mise en œuvre de mesures dans ces quatre domaines prioritaires soit accélérée et que de nouvelles mesures soient proposées.

Les ministres de la justice et de l'intérieur continuent d'aborder régulièrement la question des combattants étrangers. Au cours du deuxième semestre de 2014, il sont parvenus à un accord sur les points qui suivent:

  • la directive de l'UE sur les dossiers passagers doit être finalisée de toute urgence; c'est pourquoi les ministres ont demandé au Parlement européen d'adopter sa position sur ce projet de directive dès que possible
  • il faut améliorer les contrôles aux frontières extérieures de l'espace Schengen
  • il faut améliorer la réponse judiciaire et, en particulier, mettre à jour la décision-cadre sur la lutte contre le terrorisme
  • il faut améliorer l'échange d'informations, Europol et Eurojust jouant un rôle important à cet égard
  • plusieurs initiatives spécifiques doivent être prises pour accélérer la mise en œuvre des mesures existantes

À la suite des attentats terroristes commis à Paris en janvier 2015, les ministres de la justice et de l'intérieur ont publié une déclaration commune.

Celle-ci a servi de base à la déclaration faite le 12 février par les dirigeants de l'UE, dans laquelle plusieurs mesures internes ont été préconisées, notamment:

  • l'adoption d'un cadre de l'UE en ce qui concerne les dossiers passagers (données PNR)
  • la pleine exploitation du cadre Schengen existant, y compris en ce qui concerne les contrôles systématiques de citoyens de l'UE aux frontières extérieures
  • l'amélioration des échanges d'informations par l'intermédiaire d'Europol et d'Eurojust
  • la lutte contre le trafic d'armes à feu et le financement du terrorisme
  • la coopération avec le secteur de l'internet afin de supprimer les contenus extrémistes
  • la création de contre‑discours efficaces afin de prévenir la radicalisation

Lors de leur session de mars 2015, les ministres ont examiné la mise en œuvre des mesures arrêtées dans les déclarations récentes. Ils ont notamment mis l'accent sur:

  • le renforcement de l'application du cadre Schengen: les ministres ont marqué leur accord sur la mise en œuvre, au plus tard en juin 2015, de contrôles systématiques sur la base d'une évaluation des risques
  • les contenus promouvant l'extrémisme violent ou le terrorisme sur Internet: ils ont demandé à Europol de mettre en place, d'ici juillet 2015, une unité de l'UE chargée du signalement des contenus sur Internet
  • le trafic d'armes à feu: ils ont invité la Commission et Europol à proposer des moyens de lutter contre le trafic d'armes à feu et d'intensifier l'échange d'informations et la coopération opérationnelle
  • la directive de l'UE sur les dossiers passagers: les ministres sont convenus de collaborer activement avec le Parlement européen afin de réaliser des progrès décisifs dans les mois à venir

En mai 2015, le Conseil et le Parlement européen ont adopté de nouvelles règles visant à lutter contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme. Ces règles visent à protéger les citoyens et à préserver le marché intérieur de l'UE en veillant à ce que les systèmes financiers de l'UE ne soient pas exploités à des fins terroristes ou pour le blanchiment de capitaux.

Lors de leurs sessions de juin et d'octobre 2015, les ministres de l'intérieur se sont penchés sur la mise en œuvre des mesures définies en février et ils ont procédé à un échange de vues sur la voie à suivre. Ces débats ont été menés sur la base de rapports présentés par la présidence et le coordinateur pour la lutte contre le terrorisme.

En octobre 2015, le Conseil a également adopté des conclusions sur le renforcement des mesures de lutte contre le trafic d'armes à feu.

À la suite des attentats terroristes perpétrés à Paris le 13 novembre 2015, les ministres de la justice et de l'intérieur se sont réunis le 20 novembre pour discuter de la manière dont l'UE peut renforcer sa réponse au terrorisme. Ils ont adopté des conclusions portant principalement sur les mesures suivantes:

  • finaliser la directive de l'UE sur les dossiers passagers avant la fin de l'année
  • lutter contre le trafic d'armes à feu
  • renforcer les contrôles aux frontières extérieures de l'UE
  • cibler le financement du terrorisme
  • améliorer l'échange d'informations et la coopération judiciaire

Les ministres ont également adopté des conclusions sur le renforcement de la réponse pénale à la radicalisation conduisant au terrorisme et à l'extrémisme violent.

Lors de la session qu'ils ont tenue en décembre, les ministres de l'intérieur ont approuvé le texte de compromis arrêté d'un commun accord avec le Parlement européen sur la proposition de directive de l'UE relative aux données des dossiers passagers (données PNR).

Ils ont en outre été informés de la mise en œuvre des mesures définies en février et en novembre.

Le 15 décembre 2015, la Commission européenne a présenté un ensemble de propositions destinées à gérer les frontières extérieures de l'UE et à protéger l'espace Schengen. Ces propositions visent à améliorer la sécurité intérieure de l'UE, tout en préservant le principe de la libre circulation des personnes.

L'une de ces propositions concerne une modification du code frontières Schengen, en vue de renforcer les contrôles à toutes les frontières extérieures de l'UE. Cette modification aurait pour effet d'obliger les États membres à effectuer dans les bases de données pertinentes des vérifications systématiques sur toutes les personnes, y compris les citoyens de l'UE et les autres bénéficiaires du droit à la libre circulation en vertu du droit de l'Union. En février 2016, le Conseil a dégagé une orientation générale, dans la perspective des négociations avec le Parlement européen.

Le 18 décembre 2015, le Conseil européen a mis l'accent sur la nécessité:

  • d'améliorer l'échange d'informations
  • de parvenir à renforcer la coopération entre les services de sécurité
  • de mettre en œuvre des contrôles systématiques et coordonnés aux frontières extérieures
  • d'examiner sans tarder les propositions de la Commission relatives aux armes à feu
  • de prendre de nouvelles mesures contre le financement du terrorisme

En février 2016, le Conseil a adopté des conclusions sur le plan d'action destiné à renforcer la lutte contre le financement du terrorisme. Le Conseil escompte des progrès sur les points suivants:

  • prévention de l'utilisation de monnaies virtuelles aux fins du financement du terrorisme
  • amélioration de l'accès des cellules de renseignement financier aux informations
  • mesures concernant les cartes prépayées
  • mesures visant à lutter contre les mouvements d'argent liquide illicites

Le Conseil a en outre demandé que soit mise en place une plateforme de l'UE contenant des informations sur les personnes et organisations liées au terrorisme à l'encontre desquelles des États membres ont imposé un gel des avoirs.

En mars 2016, les ministres de la justice ont adopté la position de négociation du Conseil sur la proposition de directive relative à la lutte contre le terrorisme. La directive proposée renforce le cadre juridique de l'UE en matière de prévention des attentats terroristes, notamment en ce qu'elle érige en infraction des actes préparatoires tels que l'entraînement et le fait de se rendre à l'étranger à des fins de terrorisme, contribuant ainsi à la lutte contre le phénomène des combattants étrangers. La proposition renforce également les dispositions relatives aux droits des victimes du terrorisme.

Le Conseil a également consacré un débat d'orientation à la proposition de directive relative au contrôle de l'acquisition et de la détention d'armes, qui a pour objet de revoir et de compléter la directive 91/477/CEE en vigueur, compte tenu des attentats terroristes commis récemment.

À la suite des attentats terroristes perpétrés à Bruxelles, les ministres de l'UE chargés de la justice et des affaires intérieures et les représentants des institutions européennes se sont réunis le 24 mars 2016. Ils ont adopté une déclaration commune, appelant à:

  • l'adoption, de toute urgence, de la directive PNR par le Parlement européen en avril 2016
  • l'achèvement rapide de la législation en cours d'examen et à la mise en œuvre complète des mesures convenues, en particulier en ce qui concerne les armes à feu et les précurseurs chimiques utilisés dans la fabrication d'explosifs
  • l'alimentation et l'utilisation accrues des bases de données européennes et internationales dans le domaine de la sécurité, des déplacements et des migrations
  • la recherche des moyens permettant de recueillir et d'obtenir plus rapidement des preuves numériques
  • l'amélioration de la détection précoce de signes de radicalisation

Lors de leur session d'avril, les ministres de l'intérieur ont axé leurs discussions sur l'utilisation et l'interopérabilité des bases de données et sur les propositions présentées récemment par la Commission en ce qui concerne le paquet "frontières intelligentes". Ils ont également adopté une directive relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (PNR) pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière.

Le 10 juin, les ministres ont approuvé la position de négociation du Conseil concernant la proposition de directive relative au contrôle de l'acquisition et de la détention d'armes. La directive révisée vise à remédier à certaines carences de la législation en vigueur qui ont été recensées, en particulier à la suite des attentats terroristes perpétrés récemment en Europe.

Les ministres ont également approuvé une feuille de route visant à renforcer l'échange d'informations et la gestion de l'information, y compris des solutions d'interopérabilité, dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. La feuille de route décrit le cadre dans lequel doivent s'inscrire une architecture des systèmes d'information de l'UE plus intégrée et des actions concrètes spécifiques à court et moyen terme, accompagnées par des orientations à long terme en vue de renforcer la gestion de l'information et l'échange d'informations.

En juillet, les ministres de l'économie ont procédé à un premier échange de vues sur une proposition de la Commission visant à renforcer la réglementation de l'UE en matière de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.

Action externe

Lors de leur session du 20 octobre 2014, les ministres des affaires étrangères ont adopté la stratégie de l'UE concernant la lutte contre le terrorisme et les combattants étrangers axée sur la Syrie et l'Iraq. Cette stratégie propose une approche globale, couvrant plusieurs domaines d'action prioritaires et un large éventail d'instruments. Parmi ces domaines prioritaires figurent:

  • la dimension politique: soutenir les autorités iraquiennes et l'opposition modérée en Syrie
  • la prévention: agir avec les pays tiers qui constituent des viviers de combattants étrangers, renforcer les capacités en matière de communication stratégique
  • la poursuite: améliorer la coopération avec les pays tiers pour identifier les filières de recrutement et les combattants étrangers et renforcer la sécurité des frontières dans les pays voisins de la Syrie et de l'Iraq
  • la protection: renforcer les capacités en matière de sûreté aérienne au niveau régional et empêcher la fuite d'armes de Syrie et de l'Iraq
  • la réaction: renforcer les capacités dont dispose la région pour répondre aux attaques terroristes
  • la coopération avec les partenaires clés: coopérer avec les partenaires de la région ainsi qu'avec d'autres partenaires clés et appuyer la mise en œuvre des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies par l'ensemble des pays

À la suite des attentats terroristes perpétrés à Paris, les ministres des affaires étrangères ont débattu de nouvelles mesures de lutte contre le terrorisme lors de leur réunion du 19 janvier 2015. Ils sont convenus qu'il faudrait prendre des mesures pour:

  • améliorer l'échange d'informations relatives à la sécurité avec les pays partenaires,
  • renforcer la coopération avec les pays arabes et méditerranéens
  • et accroître les efforts déployés pour s'attaquer aux crises et aux conflits ouverts

Ce débat s'est poursuivi lors de la session du Conseil des affaires étrangères du 9 février 2015. Lors de cette session, les ministres ont adopté des conclusions sur la lutte contre le terrorisme.

Déclaration du G20 sur la lutte contre le terrorisme

À la suite des attentats perpétrés récemment à Paris et à Ankara, les dirigeants du G20 ont adopté une déclaration sur la lutte contre le terrorisme lors de leur sommet du 16 novembre 2015. Ils ont mis l'accent sur la nécessité de s'attaquer:

  • aux circuits de financement du terrorisme
  • aux conditions propices au terrorisme, notamment la radicalisation et le recrutement
  • à la menace que représente le flux croissant de combattants terroristes étrangers

Donald Tusk, président du Conseil européen, et Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, ont représenté l'UE lors du sommet.

Les conclusions ont alimenté les discussions menées par les chefs d'État ou de gouvernement de l'UE lors de leur réunion informelle du 12 février. Les dirigeants de l'UE sont convenus de la nécessité d'une action extérieure, estimant qu'il convenait notamment de:

  • dialoguer davantage avec les pays tiers sur les questions de sécurité
  • promouvoir la coopération avec les Nations unies et d'autres initiatives mondiales et régionales
  • s'attaquer aux crises et aux conflits en cours

Le 16 mars 2015, le Conseil des affaires étrangères a adopté la stratégie régionale pour la Syrie et l'Iraq, ainsi que pour la menace que représente Daech.

Le 23 mai 2016, le Conseil a fait le point de la mise en œuvre de la stratégie et a adopté des conclusions.

À la suite des attentats terroristes perpétrés à Paris le 13 novembre 2015, la France a demandé une assistance bilatérale des États membres en vertu de l'article 42, paragraphe 7, du traité sur l'Union européenne. Lors de leur session du 17 novembre, les ministres de la défense de l'UE ont exprimé leur soutien unanime et se sont déclarés disposés à apporter leur concours. L'article 42, paragraphe 7, dispose que les États membres de l'UE "doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir" à tout pays qui "serait l'objet d'une agression armée sur son territoire". "Cela n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres". Il s'agit de la première fois que cet article est invoqué.

Le 14 décembre 2015, les ministres des affaires étrangères se sont également penchés sur la dimension extérieure de la lutte de l'UE contre le terrorisme. Ils ont évalué, en particulier, la coopération avec des pays du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord, la Turquie et les Balkans occidentaux. Ils ont débattu des priorités géographiques et thématiques, notamment la lutte contre les combattants terroristes étrangers, l'amélioration de la sécurité des frontières et de la sûreté aérienne, la réduction du financement du terrorisme et la lutte contre la radicalisation et l'extrémisme violent.

Lors de leur réunion du 18 décembre 2015, les dirigeants de l'UE ont également mis l'accent sur la nécessité de renforcer la coopération en matière de lutte contre le terrorisme avec ces pays.