Assistance financière en faveur des États membres de la zone euro

Les États membres de la zone euro qui connaissent ou risquent de connaître des difficultés de financement peuvent recevoir un soutien financier via le mécanisme européen de stabilité, une institution financière créée par les États membres de la zone euro.

L'assistance financière est accordée sous réserve d'une stricte conditionnalité et uniquement si la situation représente une menace pour la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble et celle de ses États membres. Ces conditions peuvent inclure des mesures ayant trait au secteur financier et des mesures économiques ou budgétaires, selon la situation dans le pays concerné. 

Pourquoi est-il nécessaire de fournir une assistance aux États membres de la zone euro?

Les économies de la zone euro sont interdépendantes, entre autres en raison de leur monnaie unique. Par conséquent, les difficultés de financement rencontrées par un État membre peuvent avoir des répercussions négatives sur les autres États membres, voire se propager aux autres États membres, compromettant ainsi la stabilité financière de l'ensemble de la zone euro.

Pour empêcher cela, les gouvernements des États membres de la zone euro coordonnent étroitement leurs politiques économiques et budgétaires et cherchent à améliorer la convergence économique au moyen de processus de coordination des politiques à l'échelle de l'UE tels que le Semestre européen et l'évaluation annuelle des projets de plans budgétaires des États membres de la zone euro.

Cependant, si un État membre de la zone euro connaît de graves difficultés de financement, le mécanisme européen de stabilité est là pour apporter soutien et aide afin de stabiliser la situation. 

Actuellement, la Grèce et Chypre sont les deux États membres qui font appel au soutien du mécanisme européen de stabilité.

Mécanisme européen de stabilité

Le mécanisme européen de stabilité (MES) est une institution financière créée par les États membres de la zone euro.

Le traité instituant le mécanisme européen de stabilité a été signé le 2 février 2012 et avait été ratifié par tous les États membres de la zone euro (17 à l'époque) le 8 octobre 2012, date à laquelle le MES a été officiellement mis en place. La décision politique d'établir un mécanisme permanent a été prise par le Conseil européen lors de sa réunion des 28 et 29 octobre 2010. Une référence à un mécanisme établi par les États membres de la zone euro a été ajoutée à l'article 136 du traité de Lisbonne.

Collecte de fonds

Le MES lève des fonds en émettant des instruments du marché monétaire ainsi que des titres de créance à moyen et à long terme, avec une échéance pouvant aller jusqu'à 30 ans. Il peut aussi conclure des accords avec ses membres, des institutions financières ou d'autres parties. 

Capacité de prêt

La capacité de prêt totale du MES s'élève à 500 milliards €.

Il est doté d'un capital souscrit total proche de 702 milliards €, dont 80 milliards constitués de capital versé par les États membres de la zone euro. Le reste consiste en capital engagé exigible provenant des États membres de la zone euro.

Gouvernance et processus de décision du MES

Les actionnaires du MES sont les États membres de la zone euro. Le MES est doté d'un conseil des gouverneurs composé des ministres chargés des finances des États membres de la zone euro, qui sont également membres de l'Eurogroupe. Le conseil des gouverneurs est présidé par le président de l'Eurogroupe. Le MES est aussi doté d'un conseil d'administration et d'un directeur général. 

Les décisions les plus importantes, y compris celles concernant l'octroi d'une assistance financière aux États membres, sont prises d'un commun accord.

Instruments du MES

Le MES dispose d'un large éventail d'instruments. Il peut:

  • accorder des prêts à ses membres
  • octroyer une assistance financière à titre de précaution
  • acheter des titres des États membres bénéficiaires sur les marchés primaire et secondaire
  • financer la recapitalisation d'institutions financières par des prêts aux gouvernements
  • recapitaliser directement les banques sous certaines conditions

Rôle de l'Eurogroupe et du Conseil

L'Eurogroupe approuve, au niveau politique:

  • les décisions sur l'octroi d'une assistance financière à un État membre de la zone euro et sur les conditions dont cette assistance est assortie
  • les protocoles d'accord
  • les décisions de versement des tranches de l'assistance financière après examen des progrès réalisés dans la mise en œuvre d'un programme

L'Eurogroupe intervient une fois que les processus d'approbation sont terminés dans les États membres de la zone euro. Ces processus peuvent porter sur la consultation des parlement nationaux ou l'approbation par les parlements nationaux.

Le Conseil approuve formellement les conditions auxquelles l'assistance financière est accordée afin de garantir la cohérence avec le processus de coordination des politiques économiques de l'UE.

Conditions pour bénéficier d'une assistance financière - la conditionnalité macroéconomique 

Afin de pouvoir bénéficier d'une aide financière du MES, il faut entre autres qu'un accord soit conclu sur la mise en œuvre des mesures appropriées pendant un certain laps de temps. Les mesures en question sont destinées à aider l'État membre à stabiliser ses finances publiques, à renforcer sa résilience vis-à-vis des chocs à l'avenir et à accéder de nouveau au financement de marché.

Les conditions varient en fonction des besoins et de la situation de l'État membre concerné. Jusqu'à présent, l'instrument le plus fréquemment utilisé est celui des prêts aux gouvernements. Dans ce cas, les conditions pour pouvoir bénéficier d'une assistance financière sont généralement fixées dans un programme d'ajustement.

Comment les conditions sont-elles fixées?

Les conditions font l'objet d'une négociation entre l'État membre concerné et la Commission européenne, en liaison avec la BCE. Lorsque c'est possible, le FMI est également invité à participer activement.

Une fois que les mesures de politique générale ont été arrêtées, l'Eurogroupe donne son accord politique et le Conseil approuve formellement ces mesures.

Les conditions sont définies dans un protocole d'accord qui est signé par l'État membre concerné et la Commission européenne. La décision formelle est prise par le mécanisme européen de stabilité.

Avant d'établir le protocole d'accord, la Commission européenne, en liaison avec la BCE, procède à une évaluation pour déterminer s'il existe des risques pour la stabilité financière de la zone euro dans son ensemble et celle de ses États membres. 

Ces institutions évaluent également les besoins de financement de l'État membre et le caractère soutenable de sa dette publique (c'est ce que l'on appelle aussi "l'analyse de soutenabilité de la dette", DSA en anglais). Pour qu'une assistance financière soit accordée, il faut que l'Eurogroupe et le MES marquent leur accord sur ces évaluations. 

L'État membre qui sollicite une assistance financière du MES doit aussi ratifier le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (également connu sous le nom de "pacte budgétaire"). Cette règle est d'application depuis mars 2013. Depuis le 1er janvier 2014, l'octroi d'une aide financière est également subordonné à l'application de la règle relative à l'équilibre budgétaire, consacrée dans le pacte budgétaire. 

Par ailleurs, les États membres qui sollicitent une aide financière du MES sont censés, si possible, adresser une demande analogue au FMI.

Comment l'assistance financière est-elle allouée? 

L'assistance financière est généralement fournie par tranches distinctes. Les tranches ne sont pas libérées automatiquement: le pays bénéficiaire doit en demander formellement le versement, compte tenu de ses besoins de financement.

Une tranche peut être divisée en sous-tranches, dont le versement dépend de la mise en œuvre de certaines mesures (constituant une "étape décisive" du processus) définies sur la base du protocole d'accord.

Contrôle du respect des conditions convenues

Le respect des conditions convenues fait l'objet d'un contrôle à intervalles réguliers, par des équipes d'experts de la Commission européenne en liaison avec les experts de la Banque centrale européenne (BCE).

Des agents du FMI participent à ces "évaluations" dans les cas où le FMI fournit une assistance financière et/ou technique.

Les experts des institutions se rendent normalement dans la capitale du pays concerné pour y rencontrer des fonctionnaires et d'autres parties intéressées afin d'évaluer les progrès réalisés par rapport aux conditions convenues. 

Une "évaluation" comporte aussi une mise à jour

  • des hypothèses macroéconomiques
  • des besoins de financement de l'État membre
  • du caractère soutenable de la dette

Chaque évaluation est suivie d'un rapport commun des institutions qui l'ont effectué. 

Une évaluation positive permet de libérer la tranche suivante de l'aide financière, si l'État membre en fait la demande.

Surveillance post-programme

Lorsque le programme est achevé, les agents de la Commission européenne et de la Banque centrale européenne effectuent des missions de surveillance post-programme. Le FMI ne participe à ces missions que s'il contribuait financièrement au programme. 

L'objectif de ces missions est d'évaluer si l'État membre qui a bénéficié d'une assistance financière continue de mener des politiques rigoureuses et s'il y a un risque quelconque qu'il ne soit pas en mesure de rembourser ses emprunts.

Contexte et chronologie

L'UE et ses États membres ont établi plusieurs mécanismes européens d'assistance financière en réponse à la crise de la dette souveraine qui a commencé en 2010, à la suite de la crise financière mondiale de 2008-2009. Le but était d'assurer la stabilité de la zone euro en soutenant les pays les plus durement touchés.

Les premiers mécanismes de soutien mis en place par l'UE et ses États membres ont été le mécanisme de prêt à la Grèce, le mécanisme européen de stabilisation financière et le Fonds européen de stabilité financière.

Depuis 2012, le mécanisme européen de stabilité est le principal pourvoyeur d'assistance financière en faveur des États membres de la zone euro. 

Les pays ayant bénéficié de l'aide fournie par l'intermédiaire des mécanismes de soutien financier sont les suivants:

  • la Grèce - dans le cadre de ses programmes d'ajustement macroéconomique (2010-2013; 2012-2014 et celui en cours, qui a commencé en 2015) - par le mécanisme de prêt à la Grèce, le FESF, le MESF et le MES
  • l'Irlande - dans le cadre d'un programme d'ajustement macroéconomique (2010-2013) - par le MESF et le FESF
  • l'Espagne - pour la recapitalisation de son secteur bancaire (2012-2014) - par le MES
  • le Portugal - dans le cadre d'un programme d'ajustement macroéconomique (2011-2014) - par le MESF et le FESF

Ces mécanismes n'étaient qu'une partie de la réponse apportée par l'UE à la crise de la dette souveraine. Parmi les autres mesures figuraient l'assainissement budgétaire et les réformes structurelles, le renforcement du pacte de stabilité et de croissance, l'instauration de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, l'établissement du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (le "pacte budgétaire"), l'instauration du Semestre européen et la création de l'union bancaire.

Les mécanismes de soutien financier en bref

Mécanisme de prêt à la Grèce

  • créé en mai 2010 pour aider la Grèce
  • a permis l'octroi de prêts bilatéraux des États membres de la zone euro à la Grèce

Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF)

  • créé en 2010
  • a été activé pour l'Irlande en décembre 2010, pour le Portugal en mai 2011 (prêt décaissé pour ces deux États membres en 2014) et pour la Grèce en juillet 2015 afin de fournir un prêt-relais (remboursé à la suite d'un accord sur l'octroi de l'aide financière du MES à la Grèce en août 2015)
  • est couvert par le budget de l'UE dans la limite de ses ressources propres
  • les prêts sont financés par des emprunts de la Commission sur les marchés financiers, sur la base d'une garantie implicite du budget de l'UE
  • fonctionne selon des arrangements particuliers concernant l'exposition des États membres ne faisant pas partie de la zone euro aux prêts octroyés aux États membres de la zone euro

Fonds européen de stabilité financière (FESF)

  • une société privée, créée par les États membres de la zone euro
  • activé pour l'Irlande en décembre 2010, le Portugal en mai 2011 et la Grèce en mars 2012

Les États membres ne faisant pas partie de la zone euro peuvent recevoir l'aide de l'UE via un arrangement particulier, dès lors qu'ils connaissent des difficultés liées à leur balance des paiements. Ce mécanisme est prévu à l'article 143 du traité.