Grèce: le troisième programme d'ajustement économique

Chronologie

22/05/2017

L'Eurogroupe a pris acte avec satisfaction des progrès réalisés et a entamé les discussions sur la soutenabilité de la dette

07/04/2017

Accord sur les points principaux des réformes des politiques

20/03/2017

L'Eurogroupe encourage la conclusion rapide d'un accord au niveau technique

20/02/2017

L'Eurogroupe se félicite des progrès accomplis dans les discussions sur le programme de la Grèce

23/01/2017

Le MES et le FESF approuvent des mesures à court terme en vue d'un allègement de la dette grecque

Le troisième programme d'ajustement économique pour la Grèce a commencé le 19 août 2015 et devrait se poursuivre jusqu'au 20 août 2018.

L'aide financière, d'un montant maximal de 86 milliards € au titre du programme, émane du Mécanisme européen de stabilité (MES).

Parmi les conditions régissant l'octroi de l'aide financière figurent un certain nombre de mesures et de réformes que la Grèce s'est engagée à mettre en œuvre afin de remédier aux difficultés économiques auxquelles elle est confrontée actuellement.

L'objectif global du programme est de garantir le retour à une croissance économique durable en Grèce.

Aperçu

La Grèce a présenté, le 8 juillet 2015, une demande officielle de soutien à la stabilité sous la forme d'un emprunt public octroyé par le MES. Cette demande visait à lui permettre de s'acquitter de ses obligations en matière de dette et d'assurer la stabilité du système financier.

Le 8 juillet 2015, le conseil d'administration du MES a chargé la Commission européenne d'évaluer l'existence de risques pour la stabilité financière de la zone euro, la soutenabilité de la dette grecque et les besoins financiers éventuels du pays. Cette évaluation était indispensable avant que ne puissent démarrer des négociations sur un programme.

Au terme de l'évaluation de la Commission européenne, menée en liaison avec la BCE et publiée le 10 juillet 2015, le conseil des gouverneurs du MES a décidé que la négociation d'un nouveau programme d'assistance financière à la Grèce pouvait commencer.

Soutenabilité de la dette

L'analyse de la soutenabilité de la dette effectuée par la Commission européenne en liaison avec la BCE a conclu qu'un programme de réforme ambitieux et crédible, assorti d'autres mesures relatives à la dette, pouvait permettre d'assurer la soutenabilité de la dette grecque, sans qu'il faille opérer de décote nominale.

Conformément à la déclaration du sommet de la zone euro du 12 juillet 2015, l'Eurogroupe a confirmé, le 14 août 2015, qu'il était prêt à envisager, le cas échéant, des mesures supplémentaires afin de faire en sorte que les besoins bruts de financement de la Grèce demeurent à un niveau soutenable. Ces mesures, qui pourraient comprendre un allongement éventuel des périodes de grâce et des délais de remboursement, seront subordonnées à la mise en œuvre intégrale des mesures arrêtées dans le programme.

Lors de sa réunion du 24 mai 2016, l'Eurogroupe est convenu d'un certain nombre de mesures visant à assurer la soutenabilité de la dette publique grecque. Les mesures sont réparties selon leur échéance à court, moyen ou long terme. Certaines d'entre elles doivent être mises en œuvre avant la fin du programme, et d'autres lorsque le programme aura été mené à bien. La portée de ces dernières sera déterminée sur la base d'une analyse actualisée de la soutenabilité de la dette.

Le 5 décembre 2016, l'Eurogroupe a approuvé l'ensemble des mesures d'allègement de la dette à court terme pour la Grèce. Ces mesures auront d'importantes retombées positives sur la soutenabilité de la dette publique grecque. Parmi ces mesures figurent:

  • le lissage du profil de remboursement de la dette grecque dans les limites de la maturité moyenne pondérée des prêts, qui est actuellement de 32,5 ans au maximum
  • la réduction du risque de taux d'intérêt en utilisant la stratégie de financement du FESF et du MES, sans accroître les coûts pour les pays ayant fait l'objet d'un programme
  • l'abandon, pour 2017, de la marge de taux d'intérêt progressif liée à la tranche du deuxième programme pour la Grèce destinée au rachat de la dette.

Les conseils d'administration du MES et du FESF ont formellement adopté ces mesures le 23 janvier 2017 et ont ouvert la voie à leur mise en œuvre.

Actions préalables

À la suite de l'évaluation du risque, des besoins de financement et de la soutenabilité de la dette, les dirigeants des pays de la zone euro sont parvenus, le 13 juillet 2015, à un accord avec la Grèce sur une série d'actions préalables qu'il fallait mettre en œuvre pour que les négociations puissent démarrer sur les conditions à établir dans le protocole d'accord.

Parmi les actions préalables décidées d'un commun accord figuraient:

  • des mesures concernant la TVA et la réforme du régime des retraites
  • la transposition de la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances (règles de l'union bancaire)
  • la préservation de l'indépendance de l'autorité statistique grecque (Elstat)
  • l'adoption d'un code de procédure civile

La Grèce a mis en œuvre lesdites actions préalables décidées d'un commun accord au plus tard le 14 août 2015.

L'Eurogroupe a décidé d'entamer les négociations sur le nouveau programme le 16 juillet 2015 et le conseil des gouverneurs du MES a donné son accord de principe à l'octroi à la Grèce d'un soutien en faveur de la stabilité le 17 juillet 2015.

Protocole d'accord

Le 19 août 2015, le conseil des gouverneurs du MES a approuvé le protocole d'accord précisant les réformes que la Grèce est appelée à appliquer, après son approbation par les États membres du MES conformément à leurs procédures nationales.

Le même jour, le conseil des gouverneurs a également approuvé la convention de prêt (l'accord-cadre d'assistance financière).

En juin 2016, lors de la première évaluation du programme, un protocole d'accord supplémentaire a été signé. Il a actualisé la conditionnalité jusqu'au troisième trimestre de 2017 en précisant les résultats attendus dans les domaines du protocole d'accord initial.

Programme de la Grèce: principaux points

Les réformes prévues dans le protocole d'accord peuvent être regroupées en quatre grands axes:

  • rétablissement de la viabilité des finances publiques
  • préservation de la stabilité financière
  • mise en œuvre de réformes propices à la croissance et à l'emploi
  • modernisation du secteur des administrations publiques

Pour l'élaboration de ces réformes, la Grèce s'est engagée à faire pleinement usage de l'assistance technique mise à disposition par l'UE, condition qui figurait parmi celles qu'elle avait acceptées. Cette assistance technique est coordonnée par le service d'appui à la réforme structurelle de la Commission européenne, nouvellement créé.

Rétablissement de la viabilité des finances publiques

Qu'est-ce qu'un excédent primaire?

On dit qu'un État a dégagé un excédent primaire lorsque ses recettes courantes sont supérieures à ses dépenses courantes (hors intérêts de la dette). La réalisation d'excédents primaires à moyen terme permet de réduire la dette publique et de rétablir la viabilité des comptes publics, condition indispensable pour remettre l'économie sur la voie d'une croissance durable.

La Grèce devrait se donner pour objectif un excédent primaire à moyen terme de 3,5 % du PIB. Elle devrait y parvenir principalement par:

  • des réformes budgétaires, notamment de la TVA et du régime des retraites, soutenues par un ambitieux programme visant à renforcer le respect des obligations fiscales et à améliorer la gestion des finances publiques
  • la lutte contre la fraude fiscale, tout en assurant une protection adéquate des groupes vulnérables

La trajectoire d'ajustement budgétaire convenue pour réaliser l'excédent primaire est la suivante:

  • -0,25 % en 2015
  • 0,5 % en 2016
  • 1,75 % en 2017
  • 3,5 % en 2018

Préservation de la stabilité financière

La Grèce devrait adopter des mesures en vue d'asseoir son secteur financier sur des bases plus saines.

Les conditions fixées dans le protocole d'accord prévoient notamment de:

  • s'attaquer aux prêts non productifs dans le secteur bancaire
  • recapitaliser les banques
  • renforcer la gouvernance du Fonds hellénique de stabilité financière (HFSF) ainsi que celle des banques

Recapitalisation des banques

La BCE a procédé, à l'automne 2015, à une évaluation globale et à l'examen de la qualité des actifs des grandes banques grecques. Cela a conduit à la recapitalisation de certaines banques, comme convenu dans la déclaration de l'Eurogroupe du 14 août 2015.

À cette fin, le Mécanisme européen de stabilité a alloué 5,4 milliards € au Fonds hellénique de stabilité financière pour compléter les capitaux privés levés par les banques, à la suite de l'adoption par la Commission européenne des décisions requises sur les aides d'État.

Croissance, compétitivité et investissements

La Grèce devrait élaborer et mettre en œuvre un large éventail de réformes destinées à stimuler la croissance, la compétitivité et l'investissement. Ces réformes devraient concerner notamment le marché du travail et les marchés des produits, y compris le marché de l'énergie. Elles devraient être pleinement conformes aux exigences de l'UE et chercher à assurer la convergence vers les meilleures pratiques européennes.

Les réformes concernant le marché du travail devraient s'attaquer aux cadres réglementaires qui régissent la négociation collective et la fixation des salaires, les actions syndicales et les licenciements collectifs. La lutte contre le travail non déclaré devrait également figurer parmi les priorités.

Programme de privatisations

La Grèce devrait aussi mettre en œuvre un programme de privatisations ainsi que des politiques visant à encourager les investissements. Les autorités grecques se sont engagées à adopter une législation afin d'assurer la transparence des procédures de privatisation.

En outre, parmi les conditions du programme figure l'exigence de créer un fonds indépendant, qui devra être géré par les autorités grecques sous la surveillance des institutions compétentes de l'UE. Ce fonds a pour mission de privatiser des actifs de l'État grec ayant fait l'objet d'une évaluation indépendante.

Selon la déclaration du sommet de la zone euro du 12 juillet 2015, le fonds que le programme de privatisations devrait générer sera utilisé pour:

  • le remboursement de la recapitalisation des banques et d'autres actifs
  • la réduction du ratio d'endettement de la Grèce
  • des investissements

Modernisation de l'État et de l'administration publique

La modernisation de l'État et de l'administration publique constitue une des grandes priorités du programme. L'un des principaux buts poursuivis est de renforcer l'efficacité du secteur public pour ce qui est de sa capacité à fournir des biens et des services publics essentiels.

Le programme comporte des mesures visant à accroître l'efficacité du système judiciaire et à intensifier la lutte contre la corruption. Il prévoit également un renforcement de l'indépendance institutionnelle et opérationnelle d'institutions nationales telles que l'administration fiscale et l'autorité statistique (Elstat).

L'assistance financière au titre du programme

Le Mécanisme européen de stabilité (MES) est prêt à apporter une assistance financière d'un montant maximal de 86 milliards €. Le MES accorde des prêts à l'État grec grâce à des fonds levés sur les marchés financiers.

L'adoption par le Fonds monétaire international d'un nouveau programme en faveur de la Grèce entraînerait une réduction des besoins d'emprunt auprès du MES.

En outre, le montant de l'assistance financière requise pour la Grèce pourrait diminuer si le pays recouvrait sa capacité d'emprunter sur les marchés financiers pendant la période de mise en œuvre du programme. Ce montant dépendra également de la réussite des mesures de réforme menées par la Grèce, y compris la privatisation d'actifs de l'État.

Soutien provenant du mécanisme européen de stabilisation financière (MESF)

Au cours des négociations relatives au nouveau programme, le MESF a octroyé à la Grèce, en juillet 2015, un prêt-relais de 7 milliards €.

Celui-ci a été remboursé lorsque le programme du MES a démarré, cette somme étant incluse dans le montant global de 86 milliards € affecté au programme du MES.

Paiement de l'assistance financière

L'assistance financière à la Grèce est fournie en plusieurs tranches, elles-mêmes divisées en sous-tranches et en versements échelonnés.

Le déblocage de chaque versement échelonné est subordonnée au succès de la mise en œuvre des mesures convenues.

La première tranche au titre du programme MES s'élève à 26 milliards €; elle a été débloquée à la suite de l'approbation donnée par le conseil des gouverneurs du MES, le 19 août 2015, et la somme totale de 24,1 milliards € a été versée à la Grèce.

Le 24 mai 2016, l'Eurogroupe a approuvé l'accord au niveau technique sur la première évaluation du programme, qui a ouvert la voie au décaissement par le MES de la deuxième tranche (10,3 milliards €) de l'assistance financière en plusieurs versements échelonnés, à la suite des procédures d'approbation pertinentes menées par le MES et les États membres de la zone euro.

Le 9 juin 2016, la Commission a publié un rapport ‏sur le respect de la conformité (rapport de conformité) avec le protocole d'accord dans le cadre de la première évaluation du programme. Dans ce rapport, qui comporte également un analyse actualisée de la soutenabilité de la dette, elle a procédé à une évaluation globalement positive de la mise en œuvre du programme et a estimé qu'il serait possible de procéder au prochain versement de l'aide financière en vue de satisfaire les besoins en matière de service de la dette et de régler les arriérés.

TrancheMontantDisponibilité
1re tranche26 milliards €Débloquée à la suite de l'approbation de l'assistance financière par le conseil des gouverneurs du MES le 19 août 2015.
1re sous-tranche10 milliards €Affectée à la recapitalisation des banques et à la résolution de leurs défaillances. Elle a été mise à disposition à partir du 23 novembre 2015. En décembre 2015, 5,4 milliards € de fonds ont été versés par le compte distinct du MES au HFSF (Fonds hellénique de stabilité financière) à la suite des décision pertinentes de la Commission européenne sur les aides d'État. Le solde n'a pas été utilisé.
2e sous-tranche16 milliards €Décaissée en plusieurs versements échelonnés.
2e sous-tranche, 1er versement échelonné13 milliards €Débloqué le 20 août 2015.
2e sous-tranche, 2e versement échelonné2 milliards €Débloqué le 24 novembre 2015, après le succès de la mise en œuvre de la première série de mesures.
2e sous-tranche, 3e versement échelonné1 milliard €Débloqué le 23 décembre 2015, après le succès de la mise en œuvre de la deuxième série de mesures.
2e tranche 10,3 milliards € La deuxième tranche a été autorisée par le conseil des gouverneurs du MES le 17 juin 2016.
2e tranche, 1re sous-tranche 7,5 milliards €Le décaissement a été autorisé par le conseil des gouverneurs du MES le 17 juin 2016.
2e tranche, 2e sous-tranche 1,1 milliard €

L'approbation politique de l'Eurogroupe a été donnée le 10 octobre 2016. Le conseil des gouverneurs du MES a autorisé le décaissement le 25 octobre. Ce montant doit être utilisé pour assurer le service de la dette.

2e tranche, 3e sous-tranche 1,7 milliard € Le conseil des gouverneurs du MES a autorisé le décaissement le 25 octobre, après avoir reçu une évaluation positive de l'apurement des arriérés nets par la Grèce. Ce montant sera versé sur un compte spécial destiné à l'apurement des arriérés.

 

Mesures à prendre

Les mesures à prendre sont les conditions fixées dans le programme, dont la mise en œuvre autorise le décaissement d'un versement échelonné défini de l'assistance financière. Par exemple, le paiement de deux versements échelonnés de la première tranche était lié à deux séries de mesures.

Au cours de la première évaluation du programme, les institutions et les autorités grecques sont convenues de 15 mesures spécifiques devant être mises en œuvre avant la fin de septembre 2016 et ayant trait aux résultats ci-après attendus dans le cadre du programme:

  • réformes des régimes de retraite;
  • gouvernance des établissements bancaires;
  • réforme du secteur de l'énergie;
  • achèvement de la mise en place du fonds de privatisation;
  • mise en place de l'agence des recettes publiques.

(La liste détaillée des mesures à prendre figure dans le chapitre 5 du rapport de conformité établi en juin 2016).

Le 10 octobre, l'Eurogroupe s'est félicité que la Grèce ait mis en œuvre les 15 mesures arrêtées d'un commun accord et a estimé que la prochaine sous-tranche - 1,1 milliard € - pouvait être versée pour satisfaire les besoins du pays en matière de service de la dette, sous réserve de l'autorisation du conseil des gouverneurs du MES.

Participation du FMI

Conformément au traité instituant le MES, le FMI est habituellement sollicité pour établir un programme accompagnant le programme du MES. En ce qui concerne le troisième programme en faveur de la Grèce, le FMI décidera d'octroyer un soutien financier supplémentaire à la Grèce s'il estime que:

  • toutes les réformes sectorielles d'ordre budgétaire, structurel et financier, qui figurent dans le premier examen de la mise en œuvre du programme du MES, auront été réalisées
  • la nécessité de prendre des mesures supplémentaires aura été examinée
  • un accord aura été atteint sur un éventuel allégement de la dette pour assurer le caractère soutenable de celle-ci

Le 24 mai 2016, le FMI a exprimé son intention de recommander à son conseil d'administration d'approuver un arrangement financier avant la fin de l'année 2016, qui soutiendra la mise en œuvre des réformes approuvées en Grèce.

Contrôle

Les progrès de la mise en œuvre du programme sont contrôlés par la Commission européenne, en liaison avec la BCE, le MES et, dans la mesure du possible, le FMI. Les missions d'évaluation sont dépêchées à Athènes tous les trois mois; elles peuvent être complétées par des missions intermédiaires.

Selon les progrès accomplis par les autorités grecques dans la mise en œuvre des conditions du programme, ces évaluations constituent une occasion d'actualiser les hypothèses macroéconomiques et les conditions du programme.

Programmes précédents

La Grèce a déjà bénéficié de deux programmes d'ajustement au cours de la période 2010-2015.

Le premier programme

Dans le cadre du premier programme d'ajustement, les fonds étaient fournis sur la base de prêts bilatéraux octroyés à la Grèce par des États membres de la zone euro à travers le "mécanisme de prêt à la Grèce". C'est l'Eurogroupe qui en avait fait l'annonce le 2 mai 2010.

Dans le cadre de ce premier programme, la Grèce a bénéficié d'une assistance financière pour un montant total de 52,9 milliards €. Le FMI a versé une somme supplémentaire de quelque 20 milliards €.

Le deuxième programme

Le deuxième programme d'ajustement a remplacé le premier. Il a été approuvé par l'Eurogroupe le 9 mars 2010 et s'est étendu jusqu'en juin 2015.

Les fonds étaient fournis par les États membres de la zone euro par l'intermédiaire du mécanisme du Fonds européen de stabilité financière (FESF). Au cours de cette période, le FESF a décaissé 141,8 milliards € et le FMI environ 12 milliards €.