Encourager les réformes structurelles et les investissements: flexibilité offerte par les règles du pacte de stabilité et de croissance

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Aperçu

À l'appui de l'action de l'UE visant à accroître les niveaux d'investissement et à encourager les réformes structurelles, le Conseil européen a estimé, en juin 2014, qu'il fallait étudier comment appliquer avec davantage de souplesse les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance sans les modifier.

Sur la base des orientations du Conseil européen, la Commission européenne a présenté, en janvier 2015, une communication intitulée "Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance".

Dans cette communication, la Commission expose comment elle entend faire preuve de davantage de flexibilité dans l'application du pacte de stabilité et de croissance lorsqu'elle évalue si les États membres se conforment aux règles du pacte.

La Commission applique d'ores et déjà sa nouvelle interprétation des règles du pacte, puisqu'il n'est pas nécessaire de modifier les règles existantes et, donc, de légiférer.

Le Conseil a approuvé, en février 2016, une position arrêtée d'un commun accord sur la communication, qui servira de base à une mise à jour du code de conduite et à une interprétation actuelle du mode d'application des règles du pacte ("Spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance").

Principaux objectifs

Une application plus souple des règles du pacte de stabilité et de croissance devrait contribuer à:

  • encourager la mise en œuvre de réformes structurelles
  • stimuler l'investissement

Au Conseil

Février 2016: le Conseil a approuvé une position arrêtée d'un commun accord sur une application souple du pacte de stabilité et de croissance. Cette position arrêtée d'un commun accord servira de base à une mise à jour du code de conduite sur la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance.

Décembre 2015: le Conseil a confirmé la position arrêtée d'un commun accord sur la flexibilité offerte par les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance. Cette position avait été approuvée par le Comité économique et financier.

Octobre 2015: le Conseil "Affaires économiques et financières" a examiné la communication de la Commission relative à la flexibilité offerte par les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance, à la lumière d'une présentation assurée par le président du Comité économique et financier.

Janvier 2015: le Conseil s'est penché sur l'application flexible des règles du pacte, en particulier sur celle de la clause des réformes structurelles et de la clause d'investissement. Le Conseil est par ailleurs convenu que le Comité économique et financier poursuivrait son analyse technique de la communication de la Commission.

Orientations sur l'utilisation de la flexibilité dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance: principaux points

La communication sur le recours à la flexibilité dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance porte principalement sur une application plus souple des règles du pacte par la prise en compte des facteurs suivants:

  1. les réformes structurelles entreprises par les États membres
  2. les activités d'investissement menées par les gouvernements
  3. les conditions conjoncturelles rencontrées par chaque État membre

1. Application flexible de la "clause des réformes structurelles"

La clause des réformes structurelles sera appliquée différemment aux États membres relevant du volet préventif du pacte et à ceux relevant du volet correctif du pacte.

États membres relevant du volet préventif du pacte

Règles existantes:

les États membres relevant du volet préventif du pacte sont autorisés à s'écarter temporairement de l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) ou de la trajectoire d'ajustement budgétaire qui doit conduire à cet objectif s'ils mettent en œuvre des réformes structurelles majeures. Cette règle permet aux États membres de faire face aux coûts à court terme de la mise en œuvre de réformes qui entraînent des effets budgétaires positifs à long terme et leur accorde un délai supplémentaire pour atteindre leur OMT.

Application flexible:

un écart peut être autorisé si les réformes structurelles satisfont à un ensemble de critères:

  • s'il s'agit de réformes "majeures"
  • qui ont des effets budgétaires positifs à long terme vérifiables
  • qui sont intégralement mises en œuvre.

Par ailleurs, la clause s'appliquerait aux États membres qui n'ont pas encore commencé à mettre en œuvre leurs réformes mais qui sont déjà en mesure de présenter des plans détaillés assortis de mesures précises et de délais réalistes de mise en œuvre.

L'écart temporaire autorisé ne peut dépasser 0,5 % du PIB et l'État membre doit atteindre son objectif budgétaire à moyen terme dans un délai de quatre ans.

En outre, les États membres pour lesquels un tel écart a été autorisé doivent préserver une marge de sécurité pour garantir que l'écart ne conduise pas à ce que le déficit public national dépasse 3 % du PIB.

Le Conseil autorisera l'écart temporaire après que la Commission aura achevé son évaluation et confirmé que les réformes convenues sont pleinement mises en œuvre.

États membres relevant du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance

Règles existantes:

la Commission doit examiner les facteurs économiques, budgétaires et autres à moyen terme qui sont pertinents dans un État membre avant de pouvoir engager une procédure concernant les déficits excessifs ou proposer un report du délai pour la correction du déficit excessif. Ces facteurs comprennent la mise en œuvre de réformes structurelles.

Application flexible:

il s'agirait de prendre en considération non seulement les réformes structurelles majeures en cours, mais aussi les plans de réformes structurelles de grande ampleur. Ces plans doivent contenir des informations précises et des délais réalistes de mise en œuvre.

Autrement dit, si un pays relevant du volet correctif du pacte a des plans de réforme viables, la Commission peut:

  • recommander au Conseil d'accorder un report du délai pour la correction du déficit excessif lorsque des pays font déjà l'objet d'une procédure concernant les déficits excessifs;
  • recommander au Conseil d'accorder un délai plus long pour la correction du déficit excessif lorsqu'une procédure concernant les déficits excessifs est engagée.

Suivi

La mise en œuvre des réformes fera l'objet d'un suivi dans le cadre du Semestre européen. Un pays qui fait l'objet d'une procédure concernant les déséquilibres excessifs devra exposer ses réformes structurelles dans un plan de mesures correctives. Dans ce cas, la mise en œuvre des réformes fera l'objet d'un suivi au titre de la procédure concernant les déséquilibres excessifs.

2. Application flexible de la "clause d'investissement"

Investissements liés au Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS)

Application flexible proposée:

1. aucune procédure concernant les déficits excessifs ne serait engagée à l'égard des États membres dont le déficit public dépasse la valeur de référence de 3 % du PIB, si ce dépassement est dû à un investissement dans un projet cofinancé par le FEIS. Cependant, l'écart par rapport au déficit cible doit être limité et temporaire;

2. il ne serait pas tenu compte des dépassements légers de la valeur de référence de 60 % du PIB pour la dette, si le gouvernement participe à des investissements liés au FEIS.

Ces règles s'appliqueraient à tous les États membres, qu'ils relèvent du volet préventif ou du volet correctif du pacte.

Autres investissements

Règles existantes:

le pacte autorise les écarts temporaires par rapport à l'objectif budgétaire à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement budgétaire qui doit conduire à cet objectif pour les États membres dont les investissements peuvent être jugés équivalents à des réformes structurelles majeures.

Application flexible:

La "clause d'investissement" sera appliquée aux investissements publics en prenant en compte la situation particulière de chaque État membre.

Cela signifie que les États membres dont les investissements peuvent être jugés équivalents à des réformes structurelles majeures seraient autorisés à s'écarter temporairement de leur OMT ou de la trajectoire d'ajustement qui doit conduire à cet objectif si:

  • la croissance de leur PIB est négative ou le PIB reste inférieur à son potentiel;
  • l'écart par rapport à l'OMT ou à la trajectoire qui doit y conduire ne donne pas lieu à un déficit public supérieur à 3 % du PIB et une marge de sécurité appropriée est préservée pour empêcher un tel dépassement;
  • les niveaux d'investissement augmentent en conséquence de l'écart autorisé;
  • l'écart est lié au fait que l'État membre cofinance des projets bénéficiant également de ressources au titre de programmes de l'UE ou du FEIS;
  • l'État membre corrige l'écart temporaire durant la période couverte par son programme (programme de stabilité pour les États membres de la zone euro et programme de convergence pour les États membres hors zone euro).

Ces règles seraient applicables aux États membres relevant du volet préventif du pacte.

La Commission européenne procédera à un examen de l'application des réformes structurelles et des clauses d'investissement d'ici la fin juin 2018. Elle examinera notamment à cette occasion si la clause d'investissement a contribué à stimuler de nouveaux investissements et quelles sont les conséquences de la poursuite de l'application de la clause d'investissement.

3. Conditions conjoncturelles

Dans le cadre du volet préventif du pacte, une approche plus attentive au cycle économique d'un État membre a été introduite. La Commission utilisera une méthode plus complexe (une "matrice") pour déterminer la trajectoire d'ajustement budgétaire de chaque pays, selon qu'il se trouve dans une période de conjoncture économique favorable ou défavorable.

Lorsqu'elle évalue la situation d'un pays qui fait l'objet d'une procédure concernant les déficits excessifs (volet correctif du pacte), la Commission distinguera autant que possible les évolutions budgétaires qui peuvent être considérées comme relevant du contrôle du gouvernement de celles imputables à un ralentissement imprévu de l'activité économique.

La Commission devrait soumettre au Conseil un rapport d'examen sur l'efficacité de la méthode avant le 30 juin 2018. Concrètement, elle examinera si l'utilisation de cette "matrice" a permis de promouvoir avec succès la mise en œuvre de politiques anticycliques par les États membres et a contribué à la réalisation de leurs objectifs à moyen terme. Elle examinera également si cette utilisation a permis d'obtenir une réduction de leur dette publique "à un rythme satisfaisant".

Qu'est-ce que le pacte de stabilité et de croissance?

Le pacte de stabilité et de croissance, qui a un objectif à la foi préventif et dissuasif, est constitué d'une résolution et de deux règlements du Conseil:

  • l'un relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques et
  • l'autre visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.

Qu'est-ce qu'un objectif budgétaire à moyen terme?

L'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) est le solde budgétaire structurel cible de chaque État membre par rapport au PIB, que chaque pays est censé atteindre dans un certain laps de temps. L'objectif budgétaire à moyen terme exige que la position budgétaire de l'État membre soit proche de l'équilibre ou excédentaire. Il contribue aussi à garantir que les États membres se conforment à l'exigence d'une dette publique inférieure à 60 % du PIB et d'un déficit public inférieur à 3 % du PIB et à garantir, d'une manière générale, la viabilité des finances publiques.

L'OMT est fixé pour chaque État membre individuellement tous les trois ans. Il peut être revu plus fréquemment si un État membre met en œuvre des réformes structurelles ayant une incidence sur ses finances publiques.

Les progrès que les pays devraient réaliser chaque année pour atteindre cet objectif sont appelés "trajectoire d'ajustement en vue de la réalisation de l'OMT" et sont déterminés pour chaque pays individuellement. Les progrès sont évalués au moyen des procédures d'information correspondantes prévues dans le cadre du Semestre européen.