Respons op buitenlandse terroristische strijders en recente terroristische aanslagen in Europa

De dreiging die uitgaat van radicaliserende Europeanen, die dikwijls ook in het buitenland gaan strijden, zal in de komende jaren waarschijnlijk blijven bestaan. Voor een doeltreffende respons op deze problemen zijn een brede aanpak en langdurige inzet nodig.

De primaire verantwoordelijkheid in de strijd tegen terrorisme ligt bij de lidstaten. Toch kan en moet de EU een ondersteunende rol spelen waar het erom gaat de grensoverschrijdende aspecten van de dreiging aan te pakken.

Rol van de Raad

Sinds begin 2013 staan radicalisering en buitenlandse strijders geregeld op de agenda van de Raad van de EU en van de Europese Raad. De Raad heeft een brede respons ontwikkeld, met zowel interne als externe actielijnen.

Na de terroristische aanslagen in Parijs in januari 2015 besloot de Europese Unie haar respons te versterken en reeds goedgekeurde maatregelen sneller uit te voeren. Op 12 februari wijdden de EU-leiders een debat aan de volgende stappen en kwamen zij een verklaring overeen die als leidraad moet dienen voor het werk van de EU en de lidstaten in de komende maanden. In de verklaring werd opgeroepen tot specifieke maatregelen, waarbij 3 punten centraal staan:

  • de veiligheid van de burgers garanderen
  • radicalisering voorkomen en waarden veiligstellen
  • samenwerken met onze internationale partners

De verklaring van de EU-leiders berustte op het werk dat de maanden ervoor was verzet door de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken, van Financiën en van Buitenlandse Zaken.

In december 2015 wezen de staatshoofden en regeringsleiders van de EU erop dat de volledige uitvoering van de maatregelen in de verklaring een prioriteit blijft.

Interne actielijnen

In juni 2013 werd de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken het eens over een reeks voorstellen voor actie. Ook verzocht de Raad de coördinator voor terrorismebestrijding om op de zitting van december 2013 een verslag over de uitvoering van deze maatregelen te presenteren.

In dit verslag noemde de coördinator voor terrorismebestrijding 4 gebieden waarop EU-maatregelen ter ondersteuning van de inspanningen van de lidstaten van bijzonder belang zouden zijn:

  • preventie
  • uitwisseling van informatie over het vaststellen en opsporen van reisbewegingen
  • strafrechtelijke respons
  • samenwerking met derde landen

Tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad in augustus 2014 verzochten de lidstaten om een snellere uitvoering van de maatregelen op deze 4 prioritaire gebieden en om voorstellen voor aanvullende maatregelen.

De ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken blijven regelmatig overleg plegen over het punt buitenlandse strijders. In de tweede helft van 2014 hebben zij overeenstemming bereikt over de noodzaak:

  • dringend de EU-richtlijn inzake PNR aan te nemen, waarbij het Europees Parlement werd verzocht zo snel mogelijk zijn standpunt over de ontwerprichtlijn vast te stellen
  • van betere controles aan de buitengrenzen van de Schengenruimte
  • van een betere strafrechtelijke respons en, met name, van een geactualiseerd kaderbesluit inzake terrorismebestrijding
  • van een betere informatie-uitwisseling, met een bijzondere rol voor Europol en Eurojust
  • van een aantal specifieke acties die de uitvoering van bestaande maatregelen moeten versnellen

Na de terroristische aanslagen in Parijs in januari 2015 legden de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken een gezamenlijke verklaring af.

Deze diende als basis voor de verklaring van 12 februari van de leiders van de EU, waarin wordt gepleit voor een aantal interne maatregelen, waaronder:

  • het vaststellen van een EU-kader voor PNR
  • ten volle gebruik maken van het bestaande Schengenkader, onder meer voor systematische controles van EU-burgers aan de buitengrenzen
  • het verbeteren van informatie-uitwisseling via Europol en Eurojust
  • het bestrijden van de illegale handel in vuurwapens en van terrorismefinanciering
  • samenwerken met de internetindustrie om extremistische inhoud van het internet te verwijderen
  • het creëren van doeltreffende tegenverhalen om radicalisering te voorkomen

Tijdens hun zitting in maart 2015 bespraken de ministers de uitvoering van de in de recente verklaringen afgesproken maatregelen. Zij stonden vooral stil bij:

  • strengere toepassing van de Schengenregels: de ministers besloten uiterlijk in juni 2015 systematische controles op basis van risicobeoordeling in te voeren
  • internetcontent die gewelddadig extremisme of terrorisme propageert: zij vroegen Europol uiterlijk in juli 2015 een EU‑eenheid voor de melding van internetuitingen op te zetten
  • illegale handel in vuurwapens: zij vroegen de Commissie en Europol met voorstellen te komen om de illegale handel in vuurwapens te bestrijden en om de informatie‑uitwisseling en de operationele samenwerking op te voeren
  • de EU‑richtlijn inzake PNR: de ministers spraken af om actief met het Europees Parlement samen te werken zodat er de komende maanden een doorbraak komt

In mei 2015 stelden de Raad en het Europees Parlement nieuwe regels vast ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme. Doel daarvan is de burgers te beschermen en de interne markt van de EU te vrijwaren, door ervoor te zorgen dat de financiële systemen van de EU niet worden gebruikt voor terroristische doeleinden en witwaspraktijken.

Tijdens hun zittingen in juni en oktober 2015 bespraken de ministers van Binnenlandse Zaken de uitvoering van de in februari bepaalde maatregelen en wisselden zij van gedachten over verdere stappen. Deze bespreking werd gevoerd aan de hand van een verslag van het voorzitterschap en de coördinator voor terrorismebestrijding.

In oktober 2015 nam de Raad tevens conclusies aan over aangescherpte maatregelen in de strijd tegen de illegale handel in vuurwapens.

Na de terroristische aanslagen op 13 november 2015 in Parijs kwamen de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken op 20 november bijeen om te bespreken hoe de respons van de EU op terrorisme kan worden versterkt. Zij namen een reeks conclusies aan, met bijzondere aandacht voor:

  • het afronden van de werkzaamheden betreffende de EU-richtlijn persoonsgegevens van passagiers (PNR) vóór eind 2015
  • het bestrijden van de illegale handel in vuurwapens
  • het aanscherpen van de controles aan de buitengrenzen van de EU
  • het aanpakken van de financiering van terrorisme
  • het verbeteren van informatie-uitwisseling en justitiële samenwerking

De ministers namen tevens conclusies aan over een krachtiger strafrechtelijke reactie op radicalisering tot terrorisme en gewelddadig extremisme.

Tijdens hun bijeenkomst in december hechtten de ministers van Binnenlandse Zaken hun goedkeuring aan de met het Europees Parlement overeengekomen compromistekst over de voorgestelde EU‑richtlijn inzake PNR‑gegevens.

Ze werden ook ingelicht over de uitvoering van de in februari en november bepaalde maatregelen.

Op 15 december 2015 diende de Europese Commissie een pakket voorstellen in voor het beheer van de buitengrenzen van de EU en de bescherming van het Schengengebied. Deze voorstellen zijn gericht op de verbetering van de interne veiligheid van de EU, zonder afbreuk te doen aan het beginsel van het vrije verkeer van personen.

Eén van deze voorstellen is een wijziging van de Schengengrenscode ter versterking van de controles aan alle buitengrenzen van de EU. De wijziging komt erop neer dat de lidstaten systematische controles, met gebruikmaking van relevante databanken, moeten uitvoeren van alle personen, dus ook van EU-burgers en van anderen die zich krachtens EU-wetgeving vrij mogen bewegen. In februari 2016 heeft de Raad overeenstemming bereikt over een algemene oriëntatie, ter voorbereiding van de onderhandelingen met het Europees Parlement.

Op 18 december 2015 heeft de Europese Raad de noodzaak benadrukt van:

  • intensievere informatie-uitwisseling
  • diepergaande samenwerking tussen veiligheidsdiensten
  • systematische en gecoördineerde controles aan de buitengrenzen
  • snelle behandeling van de Commissievoorstellen over vuurwapens
  • nieuwe maatregelen tegen terrorismefinanciering

In februari 2016 heeft de Raad conclusies aangenomen over het actieplan ter versterking van de strijd tegen terrorismefinanciering. De Raad verwacht vooruitgang op onderstaande punten:

  • voorkoming van het gebruik van virtuele valuta's voor terrorismefinanciering
  • verbetering van de toegang tot informatie voor financiële-inlichtingeneenheden
  • maatregelen inzake prepaid cards
  • maatregelen tegen illegale geldstromen

De Raad heeft ook opgeroepen tot het oprichten van een EU-platform met informatie over mensen en organisaties die betrokken zijn bij terroristische activiteiten en van wie/waarvan de tegoeden door lidstaten zijn bevroren.

De ministers van Justitie hebben in maart 2016 de onderhandelingspositie van de Raad met betrekking tot het voorstel voor een richtlijn inzake terrorismebestrijding vastgesteld. De voorgestelde richtlijn versterkt het rechtskader van de EU voor het voorkomen van terroristische aanslagen, met name door het strafbaar stellen van voorbereidende handelingen, waaronder training en naar het buitenland reizen voor terroristische doeleinden, en draagt zo bij tot de bestrijding van het verschijnsel buitenlandse strijders. Het voorstel voorziet ook in aangescherpte regels in verband met de rechten van slachtoffers van terrorisme.

De Raad heeft tevens een beleidsdebat gehouden over het voorstel voor een richtlijn inzake de controle op de verwerving en het voorhanden hebben van wapens, dat de huidige Richtlijn 91/477/EEG herziet en aanvult, rekening houdend met de recente terreuraanslagen.

Naar aanleiding van de terreuraanslagen in Brussel zijn de EU-ministers die verantwoordelijk zijn voor justitie en binnenlandse zaken en vertegenwoordigers van de EU-instellingen op 24 maart 2016 bijeengekomen. Zij keurden een gemeenschappelijke verklaring goed, waarin erop wordt aangedrongen

  • dat het Europees Parlement de EU-richtlijn inzake PNR met voorrang in april 2016 vaststelt
  • dat de wetgeving die nu in behandeling is, snel wordt voltooid en dat de overeengekomen maatregelen snel worden uitgevoerd, met name wat betreft vuurwapens en precursoren die worden gebruikt voor de vervaardiging van springstoffen
  • dat er meer gegevens worden ingevoerd in de Europese en internationale databanken op het gebied van veiligheid, reizen en migratie en dat deze databanken meer worden gebruikt
  • dat er wordt gezocht naar manieren om sneller digitaal bewijsmateriaal te vergaren en dit materiaal te beveiligen
  • dat tekenen van radicalisering eerder en beter worden opgevangen

De ministers hadden het in de zitting van april met name over het gebruik en de interoperabiliteit van gegevensbanken en de recente voorstellen van de Commissie over het slimmegrenzenpakket. Zij namen ook een richtlijn aan over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit.

Op 10 juni kwamen de ministers het onderhandelingsstandpunt van de Raad overeen wat betreft het voorstel voor een richtlijn inzake de controle op de verwerving en het voorhanden hebben van wapens. Met de herziene richtlijn moeten bepaalde zwakke punten in de bestaande wetgeving worden aangepakt, die vooral in de nasleep van de recente terroristische aanslagen in Europa werden ontdekt.

De ministers hebben ook een routekaart goedgekeurd ter verbetering van informatie-uitwisseling en informatiebeheer, met inbegrip van interoperabiliteitsoplossingen op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken. De routekaart biedt een kader voor een meer geïntegreerde Europese informatie-architectuur en specifieke praktische maatregelen op korte en middellange termijn, alsmede richtsnoeren voor de lange termijn ter verbetering van het beheer en de uitwisseling van informatie.

In juli hielden de ministers van Economische Zaken een eerste gedachtewisseling over een voorstel van de Commissie voor strengere EU-regels ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme.

Externe actielijnen

Tijdens hun zitting van 20 oktober 2014 namen de ministers van Buitenlandse Zaken de EU-strategie inzake terrorismebestrijding en buitenlandse strijders met het accent op Syrië en Irak aan. Deze strategie behelst een brede aanpak die meerdere prioritaire actiegebieden en een breed gamma instrumenten omvat. De prioritaire gebieden zijn met name:

  • de politieke dimensie: steunen van de Iraakse autoriteiten en de gematigde oppositie in Syrië
  • preventie: samenwerken met derde landen waaruit veel buitenlandse strijders afkomstig zijn, capaciteit opbouwen met betrekking tot strategische communicatie
  • vervolging: verbeteren van de samenwerking met derde landen voor het opsporen van rekruteringsnetwerken en buitenlandse strijders, versterken van de grensbeveiliging in landen die aan Syrië of Irak grenzen
  • bescherming: opbouwen van de regionale capaciteit op het vlak van luchtvaartbeveiliging, beletten dat wapens Syrië of Irak uit worden gesmokkeld
  • respons: opbouwen van de regionale capaciteit om te reageren op terreuraanslagen
  • samenwerking met belangrijke partners: samenwerken met regionale en andere belangrijke partners en ondersteuning bieden voor de uitvoering van de resoluties van de VN‑Veiligheidsraad door alle landen

In het licht van de terroristische aanslagen in Parijs bespraken de ministers van Buitenlandse Zaken op 19 januari 2015 wat er verder kan worden ondernomen om terrorisme te bestrijden. Zij waren het eens over de volgende actiepunten:

  • verbeteren van de uitwisseling van veiligheidsinformatie met partnerlanden
  • versterken van de samenwerking met Arabische en mediterrane landen
  • opvoeren van de inspanningen om open conflicten en crisissituaties aan te pakken

Dit debat werd voortgezet in de zitting van de Raad Buitenlandse Zaken van 9 februari 2015. Tijdens deze vergadering namen de ministers conclusies over terrorismebestrijding aan.

Verklaring van de G 20 over de bestrijding van het terrorisme

Na de recente aanslagen in Parijs en Ankara namen de leiders van de G20 een verklaring aan over de strijd tegen het terrorisme op hun top van 16 november 2015. Het accent lag op de volgende punten:

  • de financieringskanalen van terrorisme
  • de omstandigheden die terrorisme, radicalisering en rekrutering in de hand werken
  • de dreiging die uitgaat van het groeiende aantal buitenlandse terroristische strijders

Donald Tusk, voorzitter van de Europese Raad, en Jean‑Claude Juncker, voorzitter van de Europese Commissie, vertegenwoordigden de EU op de top.

De conclusies dienden als input voor de besprekingen tijdens de informele bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders van de EU van 12 februari. De EU-leiders waren het eens over de noodzaak van extern optreden, onder meer:

  • meer contacten met derde landen inzake veiligheidskwesties
  • nauwere samenwerking met de VN en andere mondiale en regionale initiatieven
  • aanpakken van heersende crisissen en conflicten

Op 16 maart 2015 nam de Raad Buitenlandse Zaken de regionale strategie voor Syrië en Irak en de dreiging die van ISIS/Da'esh uitgaat aan.

Op 23 mei 2016 bekeek de Raad hoe ver het staat met de uitvoering van de strategie en nam hij daarover conclusies aan.

Na de terroristische aanslagen in Parijs op 13 november 2015 verzocht Frankrijk om bilaterale bijstand van de lidstaten op grond van artikel 42, lid 7, van het Verdrag van de Europese Unie. Tijdens hun zitting op 17 november spraken de ministers van Defensie van de EU hun unanieme steun uit en verklaarden zij zich bereid een bijdrage te leveren. Dit artikel bepaalt dat op de EU‑lidstaten "de plicht rust met alle middelen waarover zij beschikken hulp en bijstand te verlenen" aan elke lidstaat die "op zijn grondgebied gewapenderhand wordt aangevallen". Dit laat "het specifieke karakter van het veiligheids- en defensiebeleid van bepaalde lidstaten" ongemoeid. Het is de eerste keer dat artikel 42, lid 7 wordt gebruikt.

De ministers van Buitenlandse Zaken spraken op 14 december 2015 ook over de externe dimensie van het EU-optreden ter bestrijding van terrorisme. Ze evalueerden met name de samenwerking met de landen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika, Turkije en de Westelijke Balkan. Ze bespraken geografische en thematische prioriteiten, zoals acties tegen buitenlandse terroristische strijders, verbetering van de grensbeveiliging en luchtvaartbeveiliging, beknotting van terrorismefinanciering en het tegengaan van radicalisering en gewelddadig extremisme.

Tijdens hun bijeenkomst van 18 december 2015 benadrukten de EU-leiders ook dat de samenwerking met deze landen inzake terrorismebestrijding moet worden versterkt.