Buitenlandse terroristische strijders en recente terreuraanslagen in Europa: aanpak

De dreiging die uitgaat van geradicaliseerde Europeanen, die dikwijls ook in het buitenland gaan strijden, zal in de komende jaren waarschijnlijk blijven bestaan. Voor een doeltreffende respons op deze problemen zijn een brede aanpak en langdurige inzet nodig.

De primaire verantwoordelijkheid in de strijd tegen terrorisme ligt bij de lidstaten. Toch kan en moet de EU een ondersteunende rol spelen bij het aanpakken van de grensoverschrijdende aspecten van de dreiging.

Rol van de Raad

Sinds begin 2013 staan radicalisering en buitenlandse strijders geregeld op de agenda van de Raad van de EU en van de Europese Raad. Beide instellingen hebben een brede respons ontwikkeld, met zowel interne als externe actielijnen.

Na de terroristische aanslagen in Parijs in januari 2015 besloot de Europese Unie haar respons te versterken en reeds overeengekomen maatregelen sneller uit te voeren. Op 12 februari debatteerden de EU-leiders over de vraag hoe het nu verder moet, en kwamen zij een verklaring overeen die als leidraad moet dienen voor het werk van de EU en de lidstaten in de komende maanden. In de verklaring werd opgeroepen tot specifieke maatregelen, waarbij 3 punten centraal staan:

  • de veiligheid van de burgers garanderen
  • radicalisering voorkomen en waarden veiligstellen
  • samenwerken met onze internationale partners

De verklaring van de EU-leiders berustte op het werk dat de maanden ervoor was verzet door de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken, van Economische Zaken en van Buitenlandse Zaken.

In december 2015 wezen de staatshoofden en regeringsleiders van de EU erop dat de volledige uitvoering van de maatregelen in de verklaring een prioriteit blijft.

Interne actielijnen

In juni 2013 werd de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken het eens over een reeks voorstellen voor actie. Ook verzocht de Raad de coördinator voor terrorismebestrijding om op de zitting van december 2013 een verslag over de uitvoering van deze maatregelen te presenteren.

In dit verslag noemde de coördinator voor terrorismebestrijding 4 gebieden waarop EU-maatregelen ter ondersteuning van de inspanningen van de lidstaten van bijzonder belang zouden zijn:

  • preventie
  • uitwisseling van informatie over het vaststellen en opsporen van reisbewegingen
  • strafrechtelijke respons
  • samenwerking met derde landen

Tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad in augustus 2014 verzochten de lidstaten om een snellere uitvoering van de maatregelen op deze 4 prioritaire gebieden en om voorstellen voor aanvullende maatregelen.

De ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken blijven regelmatig overleg plegen over het punt buitenlandse strijders. In de tweede helft van 2014 bereikten zij overeenstemming over de noodzaak:

  • dringend de EU-richtlijn inzake PNR aan te nemen, waarbij het Europees Parlement werd verzocht zo snel mogelijk zijn standpunt over de ontwerprichtlijn vast te stellen
  • van betere controles aan de buitengrenzen van het Schengengebied
  • van een betere justitiële respons en, met name, van een geactualiseerd kaderbesluit inzake terrorismebestrijding
  • van een betere informatie-uitwisseling, met een bijzondere rol voor Europol en Eurojust
  • van een aantal specifieke acties die de uitvoering van bestaande maatregelen moeten versnellen

Na de terroristische aanslagen in Parijs in januari 2015 legden de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken een gezamenlijke verklaring af.

Deze diende als basis voor de verklaring van 12 februari 2015 van de EU-leiders , waarin zij pleitten voor een aantal interne maatregelen, waaronder:

  • het vaststellen van een EU-kader voor PNR
  • ten volle gebruik maken van het bestaande Schengenkader, onder meer voor systematische controles van EU-burgers aan de buitengrenzen
  • het verbeteren van informatie-uitwisseling via Europol en Eurojust
  • het bestrijden van de illegale handel in vuurwapens en van terrorismefinanciering
  • samenwerken met de internetindustrie om extremistische inhoud van het internet te verwijderen
  • het creëren van doeltreffende tegenverhalen om radicalisering te voorkomen

Tijdens hun zitting in maart 2015 bespraken de ministers de uitvoering van de in de recente verklaringen afgesproken maatregelen. Zij stonden vooral stil bij:

  • strengere toepassing van de Schengenregels: de ministers besloten uiterlijk in juni 2015 systematische controles op basis van risicobeoordeling in te voeren
  • internetcontent die gewelddadig extremisme of terrorisme propageert: zij vroegen Europol uiterlijk in juli 2015 een EU‑eenheid voor de melding van internetuitingen op te zetten
  • illegale handel in vuurwapens: zij vroegen de Commissie en Europol met voorstellen te komen om de illegale handel in vuurwapens te bestrijden en om de informatie‑uitwisseling en de operationele samenwerking op te voeren
  • de EU‑richtlijn inzake PNR: de ministers spraken af om actief met het Europees Parlement samen te werken zodat er de komende maanden een doorbraak komt

In mei 2015 stelden de Raad en het Europees Parlement nieuwe regels vast ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme. Doel daarvan is de burgers te beschermen en de interne markt van de EU te vrijwaren door ervoor te zorgen dat de financiële systemen van de EU niet worden gebruikt voor terroristische doeleinden en witwaspraktijken.

Op hun zittingen in juni en oktober 2015 bespraken de ministers van Binnenlandse Zaken de uitvoering van de in februari bepaalde maatregelen en wisselden zij van gedachten over verdere stappen. Deze bespreking werd gevoerd aan de hand van een verslag van het voorzitterschap en de coördinator voor terrorismebestrijding.

In oktober 2015 nam de Raad tevens conclusies aan over aangescherpte maatregelen in de strijd tegen de illegale handel in vuurwapens.

Na de terroristische aanslagen op 13 november 2015 in Parijs kwamen de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken op 20 november bijeen om te bespreken hoe de respons van de EU op terrorisme kon worden versterkt. Zij namen een reeks conclusies aan, met bijzondere aandacht voor:

  • het afronden van de werkzaamheden betreffende de EU-richtlijn persoonsgegevens van passagiers (PNR) vóór eind 2015
  • het bestrijden van de illegale handel in vuurwapens
  • het aanscherpen van de controles aan de buitengrenzen van de EU
  • het aanpakken van terrorismefinanciering
  • het verbeteren van informatie-uitwisseling en justitiële samenwerking

De ministers namen tevens conclusies aan over een krachtiger strafrechtelijke reactie op radicalisering tot terrorisme en gewelddadig extremisme.

Op hun zitting in december keurden de ministers van Binnenlandse Zaken de met het Europees Parlement overeengekomen compromistekst over de voorgestelde EU‑richtlijn inzake PNR‑gegevens goed.

Ze werden ook ingelicht over de uitvoering van de in februari en november bepaalde maatregelen.

Op 15 december 2015 diende de Europese Commissie een pakket voorstellen in voor het beheer van de buitengrenzen van de EU en de bescherming van het Schengengebied. Deze voorstellen zijn gericht op de verbetering van de interne veiligheid van de EU, zonder afbreuk te doen aan het beginsel van het vrije verkeer van personen.

Een van deze voorstellen is een wijziging van de Schengengrenscode ter versterking van de controles aan alle buitengrenzen van de EU. De wijziging komt erop neer dat de lidstaten systematische controles, met gebruikmaking van relevante databanken, moeten uitvoeren van alle personen, dus ook van EU-burgers en van anderen die zich krachtens het EU-recht vrij mogen bewegen. In februari 2016 bereikte de Raad overeenstemming over een algemene oriëntatie, ter voorbereiding van de onderhandelingen met het Europees Parlement.

Op 18 december 2015 benadrukte de Europese Raad de noodzaak van:

  • intensievere informatie-uitwisseling
  • diepergaande samenwerking tussen de veiligheidsdiensten
  • systematische en gecoördineerde controles aan de buitengrenzen
  • snelle behandeling van de Commissievoorstellen over vuurwapens
  • nieuwe maatregelen tegen terrorismefinanciering

In februari 2016 nam de Raad conclusies aan over het actieplan ter versterking van de strijd tegen terrorismefinanciering. De Raad verwacht vooruitgang op onderstaande punten:

  • voorkoming van het gebruik van virtuele valuta's voor terrorismefinanciering
  • verbetering van de toegang tot informatie voor financiële-inlichtingeneenheden
  • maatregelen inzake prepaid cards
  • maatregelen tegen illegale geldstromen

De Raad heeft ook opgeroepen tot het oprichten van een EU-platform met informatie over mensen en organisaties die betrokken zijn bij terroristische activiteiten en van wie/waarvan de tegoeden door lidstaten zijn bevroren.

De ministers van Justitie bepaalden in maart 2016 de onderhandelingspositie van de Raad ten aanzien van het voorstel voor een richtlijn inzake terrorismebestrijding. De voorgestelde richtlijn versterkt het rechtskader van de EU voor het voorkomen van terroristische aanslagen, met name door het strafbaar stellen van voorbereidende handelingen, waaronder training en naar het buitenland reizen voor terroristische doeleinden, en draagt zo bij tot de bestrijding van het verschijnsel buitenlandse strijders. Het voorstel brengt ook verbetering in de regels over de rechten van slachtoffers van terrorisme.

In het licht van de recente terreuraanslagen hield de Raad tevens een beleidsdebat over het voorstel voor een richtlijn inzake de controle op de verwerving en het voorhanden hebben van wapens, ter herziening en aanvulling van de huidige Richtlijn 91/477/EEG.

Naar aanleiding van de terreuraanslagen in Brussel kwamen de EU-ministers die verantwoordelijk zijn voor justitie en binnenlandse zaken en vertegenwoordigers van de EU-instellingen op 24 maart 2016 bijeen. Zij keurden een gemeenschappelijke verklaring goed, waarin erop werd aangedrongen

  • dat het Europees Parlement de PNR-richtlijn met voorrang in april 2016 zou aannemen
  • dat de wetgeving die op dat moment in behandeling was, snel zou worden voltooid en dat de overeengekomen maatregelen snel zouden worden uitgevoerd, met name wat betreft vuurwapens en precursoren die worden gebruikt voor de vervaardiging van explosieven
  • dat er meer gegevens zouden worden ingevoerd in de Europese en internationale databanken op het gebied van veiligheid, reizen en migratie en dat deze databanken meer zouden worden gebruikt
  • dat er zou worden gezocht naar manieren om sneller digitaal bewijsmateriaal te vergaren en dit materiaal te beveiligen
  • dat tekenen van radicalisering eerder en beter zouden worden opgevangen

De ministers van Binnenlandse Zaken richtten zich in de zitting van april met name op het gebruik en de interoperabiliteit van databanken en de recente voorstellen van de Commissie over het slimmegrenzenpakket. Zij namen ook een richtlijn aan over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit.

Op 10 juni kwamen de ministers het onderhandelingsstandpunt van de Raad overeen wat betreft het voorstel voor een richtlijn inzake de controle op de verwerving en het voorhanden hebben van wapens. Met de herziene richtlijn moeten bepaalde zwakke punten in de bestaande wetgeving worden aangepakt, die vooral in de nasleep van de recente terroristische aanslagen in Europa werden ontdekt.

De ministers keurden ook een routekaart goed ter verbetering van informatie-uitwisseling en informatiebeheer, met inbegrip van interoperabiliteitsoplossingen op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken. De routekaart biedt een kader voor een meer geïntegreerde Europese informatie-architectuur en specifieke praktische maatregelen op korte en middellange termijn, alsmede richtsnoeren voor de lange termijn ter verbetering van het beheer en de uitwisseling van informatie.

In juli hielden de ministers van Economische Zaken een eerste gedachtewisseling over een voorstel van de Commissie voor strengere EU-regels ter voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme.

De Commissie legde de Raad op 18 november 2016 haar recente voorstel voor over het Europees Systeem voor reisinformatie en -autorisatie (ETIAS). ETIAS zal het mogelijk maken controles vooraf uit te voeren en niet-visumplichtige reizigers zo nodig de toegang te weigeren. De ministers gaven deskundigen de opdracht om dit voorstel te onderzoeken.

De Raad nam op 9 december 2016 nota van een verslag van de EU-coördinator voor terrorismebestrijding waarin beleidsopties worden geboden om het verschijnsel teruggekeerde buitenlandse terroristische strijders aan te pakken. Deskundigen kregen de opdracht verdere besprekingen te voeren over de mogelijke ontwikkeling van EU-beleidsmaatregelen inzake dit verschijnsel. Ook namen de ministers nota van de voorstellen van Frankrijk en Duitsland voor de noodzakelijke verbetering van de samenwerking tussen de rechtshandhavingsinstanties en aanbieders van elektronische diensten.

De Raad nam op 7 maart 2017 een verordening aan tot wijziging van de Schengengrenscode voor het aanscherpen van de controles aan de buitengrenzen aan de hand van relevante databanken. De wijziging komt erop neer dat de lidstaten alle personen bij het overschrijden van de buitengrenzen systematisch moeten controleren met gebruikmaking van relevante databanken. De controles zullen de lidstaten ook in staat stellen na te gaan of die personen geen bedreiging voor de openbare orde, de interne veiligheid of de volksgezondheid vormen. Deze verplichting is van toepassing op alle buitengrenzen (lucht-, zee- en landgrenzen), zowel bij de inreis als bij de uitreis.

Op 7 maart 2017 nam de Raad ook een richtlijn over terrorismebestrijding aan. De nieuwe regels verstevigen het EU-rechtskader om terreuraanslagen te voorkomen en het fenomeen buitenlandse terroristische strijders tegen te gaan. De richtlijn stelt de volgende activiteiten strafbaar:

  • het reizen binnen, vanuit of naar de EU voor terroristische doeleinden
  • het organiseren en faciliteren van dergelijke reizen
  • het geven en volgen van training voor terroristische doeleinden
  • het verstrekken of inzamelen van financiële middelen in verband met terroristische misdrijven of activiteiten

Op 25 april 2017 nam de Raad een richtlijn aan inzake de controle op de verwerving en het bezit van wapens. De richtlijn heeft tot doel het verbeteren van de bestaande wetgeving in de nasleep van de recente terroristische aanslagen in Europa.

Externe actielijnen

Op 20 oktober 2014 namen de ministers van Buitenlandse Zaken de EU-strategie inzake terrorismebestrijding en buitenlandse strijders met het accent op Syrië en Irak aan. Deze strategie behelst een brede aanpak die meerdere prioritaire actiegebieden en een breed gamma van instrumenten omvat. De prioritaire gebieden zijn met name:

  • de politieke dimensie: steunen van de Iraakse autoriteiten en de gematigde oppositie in Syrië
  • preventie: samenwerken met derde landen waaruit veel buitenlandse strijders afkomstig zijn, capaciteit opbouwen met betrekking tot strategische communicatie
  • vervolging: verbeteren van de samenwerking met derde landen voor het opsporen van rekruteringsnetwerken en buitenlandse strijders, versterken van de grensbeveiliging in landen die aan Syrië of Irak grenzen
  • bescherming: opbouwen van de regionale capaciteit op het vlak van luchtvaartbeveiliging, beletten dat wapens Syrië of Irak uit worden gesmokkeld
  • respons: opbouwen van de regionale capaciteit om respons te bieden op terreuraanslagen
  • samenwerking met belangrijke partners: samenwerken met regionale en andere belangrijke partners en ondersteuning bieden voor de uitvoering van de resoluties van de VN‑Veiligheidsraad door alle landen

In het licht van de terroristische aanslagen in Parijs bespraken de ministers van Buitenlandse Zaken op 19 januari 2015 wat er verder kan worden ondernomen om terrorisme te bestrijden. Zij waren het eens over de volgende actiepunten:

  • verbeteren van de uitwisseling van veiligheidsinformatie met partnerlanden
  • versterken van de samenwerking met Arabische en mediterrane landen
  • opvoeren van de inspanningen om open conflicten en crisissituaties aan te pakken

Dit debat werd voortgezet in de zitting van de Raad Buitenlandse Zaken van 9 februari 2015. Tijdens deze vergadering namen de ministers conclusies over terrorismebestrijding aan.

G20-verklaring over de bestrijding van terrorisme

Na de recente aanslagen in Parijs en Ankara namen de leiders van de G20 op hun top van 16 november 2015 een verklaring over terrorismebestrijding aan. Het accent lag op de volgende punten:

  • de financieringskanalen van terrorisme
  • de omstandigheden die terrorisme, radicalisering en rekrutering in de hand werken
  • de dreiging die uitgaat van het groeiende aantal buitenlandse terroristische strijders

Donald Tusk, voorzitter van de Europese Raad, en Jean‑Claude Juncker, voorzitter van de Europese Commissie, vertegenwoordigden de EU op die top.

De conclusies dienden als input voor de besprekingen tijdens de informele bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders van de EU van 12 februari. De EU-leiders waren het eens over de noodzaak van extern optreden, onder meer:

  • meer contacten met derde landen inzake veiligheidskwesties
  • nauwere samenwerking met de VN en andere mondiale en regionale initiatieven
  • aanpakken van heersende crisissen en conflicten

Op 16 maart 2015 nam de Raad Buitenlandse Zaken de regionale strategie voor Syrië en Irak en de dreiging die van ISIS/Da'esh uitgaat aan.

Op 23 mei 2016 bekeek de Raad hoe ver het stond met de uitvoering van de strategie en nam hij daarover conclusies aan.

Na de terroristische aanslagen in Parijs op 13 november 2015 verzocht Frankrijk om bilaterale bijstand van de lidstaten op grond van artikel 42, lid 7, van het Verdrag van de Europese Unie. Op hun zitting van 17 november spraken de ministers van Defensie van de EU hun unanieme steun uit en verklaarden zij zich bereid een bijdrage te leveren. Artikel 42, lid 7, bepaalt dat op de EU‑lidstaten "de plicht rust met alle middelen waarover zij beschikken hulp en bijstand te verlenen" aan elke lidstaat die "op zijn grondgebied gewapenderhand wordt aangevallen". Dit laat "het specifieke karakter van het veiligheids- en defensiebeleid van bepaalde lidstaten" ongemoeid. Het is de eerste keer dat artikel 42, lid 7 wordt gebruikt.

De ministers van Buitenlandse Zaken spraken op 14 december 2015 ook over de externe dimensie van het EU-optreden ter bestrijding van terrorisme. Ze evalueerden met name de samenwerking met de landen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika, Turkije en de Westelijke Balkan. Ze bespraken geografische en thematische prioriteiten, zoals acties tegen buitenlandse terroristische strijders, verbeteren van grensbeveiliging en luchtvaartbeveiliging, verhinderen van terrorismefinanciering, en tegengaan van radicalisering en gewelddadig extremisme.

Op hun bijeenkomst van 18 december 2015 benadrukten de EU-leiders ook dat met deze landen de samenwerking inzake terrorismebestrijding moet worden versterkt.