Financiële bijstand voor lidstaten van de eurozone

Lidstaten van de eurozone die met financiële moeilijkheden worden of dreigen te worden geconfronteerd, kunnen financiële steun ontvangen uit het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM). Dat is een door de lidstaten van de eurozone opgezette financiële instelling.

De financiële bijstand wordt toegewezen onder strikte voorwaarden, en uitsluitend wanneer de situatie de financiële stabiliteit van de eurozone als geheel en van de lidstaten van de eurozone bedreigt. De voorwaarden kunnen, naar gelang van de omstandigheden in het betrokken land, beleidsmaatregelen inzake de begroting, de economie of de financiële sector behelzen. 

Waarom bijstand verlenen aan lidstaten van de eurozone?

De economieën van de eurozone zijn, onder andere door hun gemeenschappelijke munt, van elkaar afhankelijk. Dat betekent dat financiële problemen in één lidstaat negatieve gevolgen kunnen hebben voor of zelfs kunnen overslaan naar de andere lidstaten, waardoor de stabiliteit van de hele eurozone in het gedrang komt.

Om dat te voorkomen, stemmen de regeringen van de lidstaten van de eurozone hun economisch en begrotingsbeleid nauw op elkaar af, en streven zij naar meer economische convergentie via EU-processen voor beleidscoördinatie, zoals het Europees semester en de jaarlijkse beoordeling van de ontwerpbegrotingsplannen van de lidstaten van de eurozone.

Wanneer een lidstaat van de eurozone desondanks in financiële moeilijkheden verkeert, kan het ESM steun verlenen en helpen om de situatie te stabiliseren. 

Momenteel zijn er 2 landen die gebruik maken van steun uit het ESM: Griekenland en Cyprus.

Europees stabiliteitsmechanisme

Het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM) is een financiële instelling die door de lidstaten van de eurozone is opgezet.

Het verdrag tot instelling van het ESM werd op 2 februari 2012 ondertekend. Op 8 oktober 2012 hadden alle lidstaten die toen deel uitmaakten van de eurozone (17 landen), het bekrachtigd en kon het ESM formeel van start gaan. Het politieke besluit tot oprichting van een permanent mechanisme werd op 28 en 29 oktober 2010 door de Europese Raad genomen. Aan artikel 136 van het Verdrag van Lissabon werd een verwijzing naar een mechanisme van de landen van de eurozone toegevoegd.

Fondsen werven

Het ESM werft fondsen door geldmarktinstrumenten uit te geven, alsmede middellang- en langlopende schuldbewijzen met een looptijd tot 30 jaar. Het ESM kan ook overeenkomsten sluiten met zijn leden, met financiële instellingen of met andere partijen. 

Kredietverleningscapaciteit

De maximale kredietverleningscapaciteit van het ESM is vastgesteld op € 500 miljard.

Het ESM beschikt over een totaal geplaatst kapitaal van bijna € 702 miljard. Daarvan is € 80 miljard door de eurolanden gestort kapitaal. Het overige kapitaal omvat vastgelegd opvraagbaar kapitaal van de lidstaten van de eurozone.

Governance en besluitvorming in het ESM

De aandeelhouders van het ESM zijn de lidstaten van de eurozone. Het ESM heeft een Raad van gouverneurs, die bestaat uit de ministers van Financiën van de lidstaten van de eurozone, tevens leden van de Eurogroep. Deze raad wordt voorgezeten door de voorzitter van de Eurogroep. Daarnaast heeft het ESM een Raad van bewind en een directeur. 

De belangrijkste besluiten, waaronder de besluiten tot toekenning van financiële bijstand aan lidstaten, worden in onderlinge overeenstemming genomen door de Raad van gouverneurs.

ESM-instrumenten

Het ESM kan een beroep doen op een breed gamma van instrumenten. Het kan:

  • leningen verstrekken aan zijn leden
  • anticiperende financiële bijstand verstrekken
  • obligaties aankopen van begunstigde lidstaten op de primaire en de secundaire markt
  • de herkapitalisatie van financiële instellingen financieren via leningen aan regeringen
  • banken rechtstreeks herkapitaliseren - onder bepaalde voorwaarden

Rol van de Eurogroep en de Raad

De Eurogroep hecht haar politieke goedkeuring aan:

  • besluiten tot toekenning van financiële bijstand aan een lidstaat van de eurozone, en tot bepaling van de voorwaarden waaronder deze bijstand wordt verstrekt
  • memoranda van overeenstemming
  • besluiten tot vrijgave van tranches financiële bijstand, na evaluatie van de bij de uitvoering van een programma geboekte vooruitgang

De Eurogroep komt in actie zodra de bekrachtigingsprocedures in de lidstaten van de eurozone zijn voltooid. Die procedures kunnen een raadpleging van of goedkeuring door de nationale parlementen omvatten.

De Raad hecht formeel zijn goedkeuring aan de voorwaarden waaronder de financiële bijstand is toegekend om de samenhang met het EU-proces voor coördinatie van het economisch beleid te waarborgen.

Voorwaarden om financiële bijstand te ontvangen - macro-economische conditionaliteit 

Een van de voorwaarden om financiële bijstand van het ESM te ontvangen, is dat wordt ingestemd met de implementatie van passende beleidsmaatregelen over een bepaalde periode. Deze beleidsmaatregelen helpen de lidstaat om zijn overheidsfinanciën te stabiliseren, zijn bestendigheid tegen toekomstige schokken te vergroten en opnieuw toegang te krijgen tot marktfinanciering.

De voorwaarden worden aangepast aan de behoeften en de situatie van de betrokken lidstaat. Tot dusver is vooral gebruik gemaakt van leningen aan regeringen. De voorwaarden om in dergelijke gevallen financiële bijstand te ontvangen, worden meestal neergelegd in een "aanpassingsprogramma".

Hoe worden de voorwaarden bepaald?

Over de beleidsvoorwaarden wordt onderhandeld tussen de betrokken lidstaat en de Europese Commissie, in overleg met de Europese Centrale Bank (ECB). Zo mogelijk wordt ook gestreefd naar een actieve rol voor het IMF.

Zodra er overeenstemming bestaat over de beleidsmaatregelen, hecht de Eurogroep er haar politieke goedkeuring aan, en keurt de Raad ze formeel goed.

De voorwaarden worden opgenomen in een memorandum van overeenstemming, dat ondertekend wordt door de betrokken lidstaat en de Europese Commissie. Het ESM neemt het formele besluit.

Voordat het memorandum van overeenstemming wordt opgesteld, beoordeelt de Commissie, in overleg met de ECB, of er substantiële risico's zijn voor de financiële stabiliteit van de eurozone als geheel of van de lidstaten van de eurozone. 

Ook beoordelen zij de financieringsbehoeften van de lidstaat en de houdbaarheid van zijn overheidsschuld. Dat laatste wordt de "schuldhoudbaarheidsanalyse" (debt sustainability analysis - DSA) genoemd. De financiële bijstand kan alleen worden toegekend als de Eurogroep en het ESM zich bij deze beoordelingen aansluiten. 

De lidstaten die om financiële bijstand uit het ESM verzoeken, moeten ook het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur (het "begrotingspact") bekrachtigen. Deze regel geldt sinds maart 2013. Sinds 1 januari 2014 is de verstrekking van financiële bijstand gekoppeld aan de voorwaarde dat de lidstaat werk maakt van de implementatie van een (in het begrotingspact verankerde) regel inzake begrotingsevenwicht

Van de lidstaten die om financiële bijstand uit het ESM verzoeken, wordt ook verwacht dat ze, zo mogelijk, een gelijkaardig verzoek bij het IMF indienen.

Financiële bijstand ontvangen 

De financiële bijstand wordt gewoonlijk verstrekt in afzonderlijke tranches. De tranches worden niet automatisch vrijgegeven: het land dat bijstand ontvangt moet een formeel uitbetalingsverzoek indienen, in het licht van zijn financiële behoeften.

Een tranche kan worden opgedeeld in verschillende subtranches, die pas worden uitbetaald als bepaalde beleidsmaatregelen (ook wel "mijlpalen" genoemd) zijn geïmplementeerd. Die mijlpalen worden bepaald aan de hand van het memorandum van overeenstemming.

Toezien op de implementatie van de afgesproken voorwaarden

De implementatie van de afgesproken voorwaarden wordt regelmatig geëvalueerd door teams van deskundigen van de Europese Commissie, in overleg met deskundigen van de ECB.

Aan deze evaluaties nemen medewerkers van het IMF deel indien het IMF financiële en/of technische bijstand verstrekt.

De deskundigen van de instellingen reizen gewoonlijk naar de hoofdstad van het betrokken land, waar ze regeringsfunctionarissen en andere belanghebbenden ontmoeten om de vorderingen met de implementatie van de voorwaarden te beoordelen. 

Bij een evaluatie wordt ook een actualisering verricht van:

  • de macro-economische aannames
  • de financieringsbehoeften van de lidstaat
  • de schuldhoudbaarheid

Na iedere evaluatie volgt een gezamenlijk verslag van de instellingen die eraan hebben meegewerkt. 

Een gunstige uitkomst van een evaluatie maakt de weg vrij voor de uitbetaling van de volgende tranche financiële bijstand, indien de lidstaat daarom verzoekt.

Postprogrammatoezicht

Na afloop van het programma leggen medewerkers van de Commissie en de ECB een aantal bezoeken af in het kader van het postprogrammatoezicht. Het IMF neemt hieraan alleen deel als het financieel heeft bijgedragen aan het programma. 

Het doel van deze bezoeken bestaat erin te beoordelen of de lidstaat die financiële bijstand heeft ontvangen, een degelijk beleid blijft voeren en of het risico bestaat dat hij zijn leningen niet kan terugbetalen.

Achtergrond en geschiedenis

Naar aanleiding van de staatsschuldencrisis, die begon in 2010 en volgde op de wereldwijde financiële crisis van 2008-2009, hebben de EU en haar lidstaten verschillende Europese mechanismen voor financiële steun in het leven geroepen. Door de zwaarst getroffen landen te steunen, wilden zij de stabiliteit in de eurozone waarborgen.

De eerste steunmechanismen die de EU en haar lidstaten opzetten, waren de Griekse leningfaciliteit (GLF), het Europees financieel stabilisatiemechanisme (EFSM), en de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF).

Sinds 2012 is het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM) de belangrijkste verstrekker van financiële bijstand aan de lidstaten van de eurozone. 

De landen die bijstand ontvangen hebben via de financiële steunmechanismen zijn:

  • Griekenland - in het kader van zijn macro-economische aanpassingsprogramma's (2010-2013; 2012-2014 en het lopende programma, dat in 2015 begon) - uit de GLF, de EFSF, het EFSM en het ESM
  • Ierland - in het kader van een macro-economisch aanpassingsprogramma (2010-2013) - uit het EFSM en de EFSF
  • Spanje - voor de herkapitalisatie van zijn bankensector (2012-2014) - uit het ESM
  • Portugal - in het kader van een macro-economisch aanpassingsprogramma (2011-2014) - uit het EFSM en de EFSF

Deze mechanismen maakten deel uit van een bredere aanpak van de staatsschuldencrisis door de EU. Andere maatregelen betroffen begrotingsconsolidatie en structurele hervormingen, het versterken van het stabiliteits- en groeipact, het instellen van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden, het instellen van het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de EMU (het "begrotingspact"), het instellen van het Europees semester en het opzetten van de bankenunie.

Overzicht van de financiële steunmechanismen

Griekse leningfaciliteit (GLF)

  • opgezet in mei 2010 ten behoeve van Griekenland
  • verstrekt bilaterale leningen van lidstaten van de eurozone aan Griekenland

Europees financieel stabilisatiemechanisme (EFSM)

  • opgezet in 2010
  • geactiveerd voor Ierland in december 2010, voor Portugal in mei 2011 (laatste tranches voor deze 2 lidstaten uitbetaald in 2014), en voor Griekenland in juli 2015 om een overbruggingslening te verstrekken (terugbetaald na een akkoord over de financiële ESM-bijstand voor Griekenland in augustus 2015)
  • wordt gedekt door de EU-begroting, binnen de grenzen van de eigen EU-middelen
  • de leningen worden gefinancierd via de Commissie, die op de financiële markten leningen aangaat tegen een impliciete garantie van de EU-begroting
  • werkt volgens specifieke afspraken in verband met de blootstelling van lidstaten buiten de eurozone aan leningen die aan de lidstaten van de eurozone worden toegekend

Europese faciliteit voor financiële stabiliteit (European Financial Stability Facility - EFSF)

  • een besloten vennootschap, opgericht door de lidstaten van de eurozone in juni 2010
  • geactiveerd voor Ierland in december 2010, voor Portugal in mei 2011 en voor Griekenland in maart 2012

De lidstaten buiten de eurozone kunnen EU-bijstand ontvangen uit hoofde van een specifieke regeling, indien zij met een problematische betalingsbalans kampen. Dit mechanisme wordt beschreven in artikel 143 van het Verdrag.