Griekenland: derde economisch aanpassingsprogramma

Tijdlijn

20/03/2017

Eurogroep dringt aan op snelle sluiting van akkoord op technisch niveau

20/02/2017

Eurogroep ingenomen met vooruitgang gesprekken over Grieks programma

23/01/2017

ESM en EFSF keuren schuldverlichtingsmaatregelen op korte termijn voor Griekenland goed

07/11/2016

Eurogroepvergadering

25/10/2016

Raad van bewind keurt betaling van € 2,8 miljard aan Griekenland goed

Het derde economische aanpassingsprogramma voor Griekenland is op 19 augustus 2015 gestart en zal volgens de planning lopen tot en met 20 augustus 2018.

De financiële steun van maximaal € 86 miljard in het kader van het programma wordt verstrekt door het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM).

De voorwaarden voor het ontvangen van financiële steun omvatten onder meer een aantal maatregelen en hervormingen die Griekenland zal uitvoeren om zijn huidige economische problemen aan te pakken.

De algemene doelstelling van het programma is te zorgen voor een terugkeer naar duurzame economische groei in Griekenland.

Overzicht

Griekenland heeft op 8 juli 2015 een officieel verzoek om stabiliteitssteun in de vorm van een staatslening van het ESM ingediend. Het diende dat verzoek in om aan zijn schuldverplichtingen te voldoen en de stabiliteit van het financieel systeem te garanderen.

De Raad van gouverneurs van het ESM heeft de Europese Commissie op 8 juli 2015 belast met het evalueren van eventuele risico's voor de financiële stabiliteit van de eurozone, de houdbaarheid van de schuld van Griekenland en de potentiële financieringsbehoeften van het land. Deze evaluatie moet worden uitgevoerd voordat de onderhandelingen over een programma kunnen starten.

Na de evaluatie door de Europese Commissie, die in overleg met de ECB werd uitgevoerd en op 10 juli 2015 werd bekendgemaakt, kwam de Raad van gouverneurs van het ESM overeen dat de onderhandelingen over een nieuw programma voor financiële bijstand voor Griekenland konden beginnen.

Houdbaarheid van de schuld

De analyse van de houdbaarheid van de schuld voor Griekenland die door de Europese Commissie in overleg met de ECB is verricht, leidde tot de conclusie dat schuldhoudbaarheid kan worden gerealiseerd via een ambitieus en geloofwaardig hervormingsprogramma en aanvullende, met de schulden verband houdende maatregelen, zonder echte schuldvermindering.

In overeenstemming met de verklaring van de Eurotop van 12 juli verklaarde de Eurogroep zich op 14 augustus 2015 bereid zich te beraden op mogelijke extra maatregelen om ervoor te zorgen dat de brutofinancieringsbehoeften van Griekenland op een houdbaar niveau blijven. Die maatregelen kunnen onder meer langere aflossingsvrije perioden en terugbetalingsperioden omvatten en zullen afhankelijk worden gesteld van de volledige uitvoering van de in het programma overeengekomen maatregelen.

In haar vergadering van 24 mei 2016 kwam de Eurogroep een reeks maatregelen ter waarborging van de houdbaarheid van de Griekse schuld overeen. Het gaat om maatregelen voor de korte, de middellange en de lange termijn. Sommige ervan moeten voor het einde van het programma worden uitgevoerd, en andere bij de succesvolle afronding van het programma. De omvang van deze laatste maatregelen zal worden bepaald op basis van een geactualiseerde analyse van de houdbaarheid van de schuld.

Op 5 december 2016 bekrachtigde de Eurogroep de hele reeks schuldverlichtingsmaatregelen op korte termijn voor Griekenland. Die maatregelen zullen een belangrijk positief effect hebben op de houdbaarheid van de Griekse overheidsschuld. Het betreft onder meer:

  • de versoepeling van het Griekse aflossingsprofiel binnen het huidige gewogen gemiddelde van leningen tot 32,5 jaar
  • de verlaging van het rentegerelateerde risico met behulp van de EFSF- en de ESM-financieringsstrategie, zonder extra kosten voor de voormalige programmalanden
  • het afzien van de verhoging van de rentemarge voor 2017, in verband met de tranche voor de terugkoop van schulden van het 2e Griekse programma

De Raad van bewind van het ESM en de EFSF keurden de maatregelen op 23 januari 2017 formeel goed en maakten zo de weg vrij voor de uitvoering ervan.

Voorafgaande maatregelen

Na de evaluatie van het risico, de financieringsbehoeften en de schuldhoudbaarheid bereikten de leiders van de eurozonelanden op 13 juli 2015 een akkoord met Griekenland over een reeks voorafgaande maatregelen die moesten worden uitgevoerd om te kunnen starten met de onderhandelingen over de voorwaarden die in het memorandum van overeenstemming worden bepaald.

De voorafgaande maatregelen omvatten onder meer:

  • maatregelen op het gebied van btw en pensioenhervorming
  • de omzetting van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken (regels van de bankenunie)
  • het waarborgen van de onafhankelijkheid van het Grieks bureau voor de statistiek (Elstat)
  • de aanneming van een wetboek van burgerlijke rechtsvordering

Griekenland voerde deze voorafgaande maatregelen vóór 14 augustus 2015 uit.

De Eurogroep kwam op 16 juli 2015 overeen dat de onderhandelingen over het nieuwe programma konden starten, en de Raad van gouverneurs van het ESM besloot op 17 juli 2015 om in principe stabiliteitssteun aan Griekenland toe te kennen.

Memorandum van overeenstemming

De Raad van gouverneurs van het ESM keurde op 19 augustus 2015 het memorandum van overeenstemming goed, nadat de lidstaten van het ESM het volgens hun nationale procedures hadden goedgekeurd. In dat memorandum wordt het hervormingsbeleid beschreven dat door Griekenland moet worden uitgevoerd.

De Raad van gouverneurs keurde op dezelfde datum ook de leningsovereenkomst (kaderovereenkomst inzake financiële bijstand) goed.

Tijdens de eerste evaluatie van het programma in juni 2016werd een aanvullend memorandum van overeenstemming ondertekend. Daarin werden de voorwaarden tot het derde kwartaal van 2017 geactualiseerd in de vorm van een omschrijving van de te bereiken resultaten bij de thema's van het oorspronkelijk memorandum van overeenstemming.

Programma van Griekenland: belangrijkste punten

De in het memorandum van overeenstemming overeengekomen hervormingen kunnen worden gegroepeerd in 4 hoofdthema's:

  • het herstellen van de budgettaire houdbaarheid
  • het vrijwaren van de financiële stabiliteit
  • het uitvoeren van hervormingen die bevorderlijk zijn voor groei en banen
  • het moderniseren van de overheidssector

Naast andere overeengekomen voorwaarden heeft Griekenland ook toegezegd ten volle gebruik te zullen maken van de beschikbare technische bijstand van de EU bij het plannen van de hervormingen. Die technische bijstand wordt gecoördineerd door de nieuwe Ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen (SRSS) van de Europese Commissie.

Herstellen van de budgettaire houdbaarheid

Wat is een primair overschot?

Een regering wordt geacht een primair overschot te hebben bereikt wanneer de lopende inkomsten hoger zijn dan de lopende uitgaven (met uitzondering van de rentebetalingen op de schuld). Door op middellange termijn primaire overschotten aan te houden, kan de overheidsschuld worden teruggedrongen en de budgettaire houdbaarheid worden hersteld, wat van wezenlijk belang is om de economie opnieuw op een pad van duurzame groei te brengen.

Naar verwachting zal Griekenland streven naar een primair overschot op middellange termijnvan 3,5% van het bbp. Dat zal voornamelijk worden bereikt door:

  • budgettaire hervormingen, onder meer hervormingen van het btw-stelsel en het pensioenstelsel, geschraagd door een ambitieus programma om de belastingnaleving en het beheer van de overheidsfinanciën te versterken
  • de bestrijding van belastingontduiking, terwijl tegelijk toch afdoende bescherming wordt geboden aan kwetsbare groepen

Het overeengekomen begrotingsaanpassingstraject om het primaire overschot te bereiken is als volgt:

  • -0,25% in 2015
  • 0,5% in 2016
  • 1,75% in 2017
  • 3.5% in 2018

Vrijwaren van de financiële stabiliteit

Van Griekenland wordt verwacht dat het maatregelen neemt om zijn financiële sector een solide grondslag te geven.

De voorwaarden die in het memorandum van overeenstemming zijn overeengekomen, omvatten onder meer:

  • het aanpakken van de oninbare leningen (non-performing loans - NPLs) in de banksector
  • de herkapitalisatie van banken
  • het versterken van de governance van het Grieks fonds voor financiële stabiliteit (HFSF) en van de governance van banken

Herkapitalisatie van banken

De ECB heeft in het najaar van 2015 de kwaliteit van de activa van de grootste Griekse banken uitvoerig doorgelicht en beoordeeld. Na de beoordeling zijn de betrokken banken geherkapitaliseerd zoals overeengekomen in de verklaring van de Eurogroep van 14 augustus 2015.

Daartoe heeft het Europees stabiliteitsmechanisme € 5,4 miljard uitgekeerd aan het Grieks fonds voor financiële stabiliteit als aanvulling op het particulier kapitaal dat door de banken was bijeengebracht, nadat de vereiste besluiten van de Europese Commissie inzake staatssteun waren genomen.

Groei, concurrentievermogen en investeringen

Van Griekenland wordt verwacht dat het een breed scala aan hervormingen plant en uitvoert die bevorderlijk zijn voor een toename van de groei, het concurrentievermogen en de investeringen. Vooral op de arbeidsmarkten en productenmarkten, waaronder de energiemarkt, worden hervormingen verwacht. De hervormingen moeten zorgen voor volledige naleving van de EU-voorschriften en moeten afstemming op de Europese beste praktijken beogen.

De hervormingen van de arbeidsmarkt moeten de kaderregelingen voor collectieve arbeidsovereenkomsten en loonvorming, vakbondsacties en collectieve ontslagen herzien. Ook het aanpakken van zwartwerk moet een van de prioriteiten zijn.

Privatiseringsprogramma

Van Griekenland wordt daarnaast verwacht dat het een privatiseringsprogramma en beleidsmaatregelen ter ondersteuning van investeringen instelt. De Griekse autoriteiten hebben toegezegd wetgeving te zullen aannemen die moet zorgen voor transparante privatiseringsprocedures.

Verder is een van de voorwaarden van het programma dat er een onafhankelijk fonds wordt opgezet, dat zal worden beheerd door de Griekse autoriteiten onder het toezicht van de betrokken EU-instellingen. Dat fonds heeft tot taak onafhankelijk gewaardeerde Griekse staatseigendommen te privatiseren.

Volgens de verklaring van de Eurogroep van 12 juli 2015 zullen de middelen die het privatiseringsprogramma naar verwachting zal opbrengen, worden gebruikt voor:

  • de terugbetaling van de herkapitalisatie van banken en andere activa
  • het verminderen van de schuldquote van Griekenland
  • investeringen

Modernisering van de overheid en de overheidsadministratie

De modernisering van de overheid en de overheidsadministratie is een van de voornaamste prioriteiten van het programma. Een zeer belangrijke doelstelling is het verbeteren van de doelmatigheid van de publieke sector wat het verstrekken van collectieve goederen en openbare diensten betreft.

Het programma omvat maatregelen om de doelmatigheid van het rechtssysteem te versterken en de strijd tegen corruptie op te voeren. Het voorziet ook in hervormingen die de institutionele en operationele onafhankelijkheid van nationale instellingen, zoals de belastingdienst en het bureau voor de statistiek (Elstat), moeten versterken.

Financiële steun in het kader van het programma

Het Europees stabiliteitsmechanisme is bereid om financiële steun van maximaal € 86 miljard te verstrekken. Het ESM trekt de middelen aan op de financiële markten en verstrekt vervolgens leningen aan de Griekse regering.

Een nieuw programma van het Internationaal Monetair Fonds voor Griekenland zou maken dat het benodigde bedrag van het ESM kan worden verlaagd.

Bovendien zou het benodigde bedrag aan financiële steun voor Griekenland kunnen worden verlaagd indien het land opnieuw toegang zou krijgen tot leningen op de financiële markten gedurende de uitvoering van het programma. Het bedrag zal voorts afhangen van het succes van de hervormingsmaatregelen die door Griekenland worden uitgevoerd, onder meer de privatisering van staatseigendommen.

Steun uit het Europees financieel stabilisatiemechanisme (EFSM)

Gedurende de onderhandelingen over het nieuwe programma heeft de EFSM Griekenland in juli 2015 een overbruggingslening van € 7 miljard verstrekt.

De lening werd terugbetaald toen het ESM-programma een aanvang nam, en het bedrag ervan werd opgenomen in het totale bedrag van € 86 miljard dat voor het ESM-programma is bestemd.

Uitkering van de financiële steun

De financiële steun voor Griekenland wordt verstrekt in afzonderlijke tranches, die verder zijn verdeeld in subtranches en termijnen.

De vrijgave van elke termijn hangt af van de volledige vervulling van de overeengekomen voorwaarden.

De eerste tranche in het kader van het ESM-programma bedraagt € 26 miljard; ze werd vrijgegeven na goedkeuring door de Raad van gouverneurs van het ESM op 19 augustus 2015, en er werd in totaal € 24,1 miljard aan Griekenland uitbetaald.

De Eurogroep keurde op 24 mei 2016 het akkoord op technisch niveau over de eerste evaluatie van het programma goed, wat de weg vrijmaakte voor de uitkering door het ESM van de tweede tranche (€ 10,3 miljard) aan financiële steun in verscheidene termijnen, na de desbetreffende procedures van goedkeuring door het ESM en de lidstaten van de eurozone.

De Europese Commissie publiceerde op 9 juni 2016 een verslag over de naleving van het memorandum van overeenstemming in het kader van de eerste evaluatie van het programma. Dat nalevingsverslag, met onder meer ook een geactualiseerde analyse van de houdbaarheid van de schuld, bevatte een algemeen gesproken positieve beoordeling van de uitvoering van het programma en een advies om de volgende vrijmaking van financiële bijstand ter dekking van schuldaflossingsverplichtingen en voor het wegwerken van betalingsachterstanden mogelijk te maken.

TrancheBedragBeschikbaarheid
1e tranche€ 26 miljardVrijgegeven na goedkeuring van de financiële steun door de Raad van gouverneurs van het ESM op 19 augustus 2015.
1e subtranche€ 10 miljardBestemd voor herkapitalisatie en afwikkeling van banken. Beschikbaar per 23 november 2015. In december 2015 werd € 5,4 miljard vrijgegeven van de aparte rekening bij het ESM voor het Grieks fonds voor financiële stabiliteit (HFSF), na de betrokken besluiten van de Europese Commissie inzake staatssteun. Het resterende bedrag werd niet gebruikt.
2e subtranche€ 16 miljardUitgekeerd in verscheidene termijnen.
2e subtranche, 1e termijn€ 13 miljardVrijgegeven op 20 augustus 2015.
2e subtranche, 2e termijn€ 2 miljardVrijgegeven op 24 november 2015, na de succesvolle uitvoering van de eerste reeks mijlpalen.
2e subtranche, 3e termijn€ 1 miljardVrijgegeven op 23 december 2015, na de succesvolle uitvoering van de tweede reeks mijlpalen.
2e tranche € 10,3 miljard Goedgekeurd door de Raad van bewind van het ESM op 17 juni 2016.
2e tranche, 1e subtranche € 7,5 miljardUitkering goedgekeurd door de Raad van bewind van het ESM op 17 juni 2016.
2e tranche, 2e subtranche € 1,1 miljard

Politieke goedkeuring door de Eurogroep op 10 oktober 2016. Betaling goedgekeurd door de Raad van gouverneurs van het ESM op 25 oktober. Moet voor schuldaflossing worden gebruikt.

2e tranche, 3e subtranche € 1,7 miljard Betaling goedgekeurd door de Raad van bewind van het ESM op 25 oktober, op basis van een positieve beoordeling inzake het wegwerken door Griekenland van nettoschulden. Zal worden overgemaakt naar een specifieke rekening voor het wegwerken van betalingsachterstanden.

 

Mijlpalen

De mijlpalen zijn de voorwaarden van het programma waaraan moet zijn voldaan voor de uitkering van een overeengekomen termijn van de financiële steun. Zo was de uitkering van 2 termijnen van de 1e tranche gekoppeld aan 2 reeksen mijlpalen.

Tijdens de eerste evaluatie van het programma kwamen de instellingen en de Griekse autoriteiten 15 concrete mijlpalen overeen die uiterlijk in september 2016 gehaald moesten zijn. Die mijlpalen hielden verband met de programmadoelstellingen:

  • pensioenhervormingen
  • governance van de banken
  • hervormingen van de energiesector
  • gereedkoming van het privatiseringsfonds
  • oprichting van het agentschap voor overheidsinkomsten

(De gedetailleerde lijst van de mijlpalen is te vinden in het nalevingsverslag van juni 2016, hoofdstuk 5).

De Eurogroep verklaarde zich op 10 oktober ingenomen met de uitvoering door Griekenland van de 15 overeengekomen mijlpalen en was van oordeel dat de volgende subtranche – € 1,1 miljard – ter nakoming van de Griekse schuldaflossingsverplichtingen kon worden uitbetaald, weliswaar onder voorbehoud van de toestemming van de Raad van gouverneurs van het ESM.

Deelname van het IMF

In overeenstemming met het ESM-verdrag wordt naast een ESM-programma gewoonlijk ook gestreefd naar een akkoord over een IMF-programma. In het geval van het derde programma voor Griekenland zal de beslissing van het fonds om verdere financiële steun aan Griekenland te verstrekken, afhangen van de beoordeling door het fonds of:

  • alle budgettaire en structurele hervormingen en hervormingen van de financiële sector die onder de eerste evaluatie van de uitvoering van het ESM-programma vallen, voltooid zijn
  • er is gekeken naar de noodzaak van extra maatregelen
  • er overeenstemming is bereikt over mogelijke schuldverlichting om de houdbaarheid van de schuldpositie te waarborgen

Het IMF heeft op 24 mei 2016 zijn voornemen geuit om het College van Bewindvoerders van het IMF aan te bevelen vóór eind 2016 een financiële regeling goed te keuren die de uitvoering van de overeengekomen hervormingen in Griekenland steunt.

Toezicht

De voortgang bij de uitvoering van het programma wordt gemonitord door de Europese Commissie, in overleg met de ECB, het ESM en, waar mogelijk, het IMF. Er is voorzien in driemaandelijkse evaluatiebezoeken in Athene, die kunnen worden aangevuld met tussentijdse bezoeken.

De evaluaties bieden de gelegenheid om, afhankelijk van de vorderingen die de Griekse autoriteiten hebben gemaakt met het nakomen van de voorwaarden van het programma, de macro-economische aannames en voorwaarden van het programma te actualiseren.

Voorgaande programma's

Voor Griekenland zijn reeds 2 aanpassingsprogramma's overeengekomen in de periode 2010-2015.

Eerste programma

De financiering gedurende het eerste aanpassingsprogramma werd verstrekt op basis van bilaterale leningen van lidstaten van de eurozone aan Griekenland via de "Griekse kredietfaciliteit". Het werd door de Eurogroep aangekondigd op 2 mei 2010.

In het kader van het eerste programma ontving Griekenland in totaal voor€ 52,9 miljard aan financiële steun. Het IMF keerde een aanvullend bedrag van ongeveer € 20 miljard uit.

Tweede programma

Het tweede aanpassingsprogramma verving het eerste programma. Het werd door de Eurogroep op 9 maart 2012 goedgekeurd en liep tot en met juni 2015.

De financiering werd verstrekt door de lidstaten van de eurozone via het mechanisme van de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF). In de genoemde periode keerde de EFSF € 141,8 miljard uit, en het IMF ongeveer € 12 miljard.