Reakcja wobec zagranicznych bojowników i niedawnych zamachów terrorystycznych w Europie

Zagrożenie ze strony zradykalizowanych Europejczyków, z których wielu wyjeżdża za granicę walczyć, będzie się w najbliższych latach najprawdopodobniej utrzymywać. Skuteczna reakcja wymaga całościowego podejścia i długofalowych starań.

Walka z terroryzmem jest w pierwszej kolejności domeną państw członkowskich. Jednak UE może i powinna wesprzeć ich działania ze względu na transgraniczny charakter zagrożeń.

Rola Rady

Radykalizacja postaw i zagraniczni bojownicy uprawiający terroryzm to temat, który od początku 2013 r. regularnie powraca w dyskusjach Rady UE i Rady Europejskiej. Instytucje te opracowały całościową reakcję, obejmującą działania wewnętrzne i zewnętrzne.

Po paryskich zamachach ze stycznia 2015 r. Unia Europejska postanowiła reakcję zaostrzyć i szybciej wdrażać uzgodnione środki. 12 lutego unijni przywódcy omówili dalsze perspektywy i uzgodnili oświadczenie, którym w najbliższych miesiącach powinny się kierować UE i państwa członkowskie w swoich pracach. W oświadczeniu zaapelowali o konkretne kroki w 3 dziedzinach:

  • zapewnianie bezpieczeństwa obywatelom
  • zapobieganie radykalizacji postaw oraz ochrona wartości
  • współpraca z partnerami międzynarodowymi.

Oświadczenie jest wynikiem kilkumiesięcznych prac ministrów spraw wewnętrznych, sprawiedliwości, gospodarki i spraw zagranicznych.

W grudniu 2015 r. unijni przywódcy stwierdzili, że pełne wdrożenie działań wskazanych w oświadczeniu jest nadal priorytetem.

Działania wewnętrzne

W czerwcu 2013 r. Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych zatwierdziła szereg propozycji. Poprosiła też koordynatora ds. zwalczania terroryzmu, by na jej posiedzeniu w grudniu 2013 r. przedstawił sprawozdanie z ich realizacji.

W sprawozdaniu koordynator wskazał 4 dziedziny, w których działania UE będące wsparciem dla działań państw członkowskich byłyby szczególnie ważne:

  • prewencja
  • wymiana informacji oraz identyfikacja i wykrywanie podróży
  • reakcja prawnokarna
  • współpraca z państwami trzecimi.

W sierpniu 2014 r. Rada Europejska zaapelowała o szybszą realizację działań w tych 4 dziedzinach oraz o propozycje dodatkowych środków.

Problem zagranicznych bojowników jest dalej regularnie omawiany przez ministrów sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. W drugiej połowie 2014 r. uzgodnili oni, że trzeba:

  • pilnie uchwalić dyrektywę na temat danych o przelocie pasażera, dlatego zwrócili się do Parlamentu Europejskiego, by jak najszybciej przyjął stanowisko w sprawie jej projektu
  • ulepszyć kontrole na zewnętrznych granicach schengeńskich
  • zoptymalizować reakcję prawnokarną, a zwłaszcza znowelizować decyzję ramową o zwalczaniu terroryzmu
  • poprawić wymianę informacji, ze szczególnym uwzględnieniem Europolu i Eurojustu
  • przyspieszyć realizację już ustalonych działań.

Po paryskich zamachach ze stycznia 2015 r. ministrowie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych wydali wspólne oświadczenie.

Na jego podstawie własne oświadczenie wydali 12 lutego przywódcy UE. Zaapelowali w nim o konkretne działania wewnętrzne, w tym o:

  • przyjęcie unijnych przepisów co do danych o przelocie pasażera
  • optymalne wykorzystanie obecnych przepisów schengeńskich (w tym rutynowe kontrolowanie obywateli UE na granicach zewnętrznych)
  • lepszą wymianę informacji poprzez Europol i Eurojust
  • zwalczanie nielegalnego handlu bronią i finansowania terroryzmu
  • współpracę z dostawcami internetu, by eliminować treści ekstremistyczne
  • skuteczną popularyzację alternatywnych narracji, by zapobiegać radykalizacji.

Na posiedzeniu w marcu 2015 r. ministrowie dyskutowali na temat wdrażania środków przewidzianych we wcześniejszych oświadczeniach. Skupili się na następujących tematach:

  • bardziej rygorystyczne stosowanie przepisów schengeńskich – postanowili, że najpóźniej w czerwcu 2015 r. rozpoczną się systematyczne kontrole bazujące na ocenie ryzyka
  • zwalczanie treści internetowych propagujących brutalny ekstremizm lub terroryzm – poprosili Europol, by do lipca 2015 r. utworzył unijny zespół usuwający takie treści z internetu
  • zwalczanie przemytu broni – wezwali Komisję i Europol, aby zaproponowały, jak lepiej zwalczać przemyt broni oraz jak poprawić wymianę informacji i współpracę operacyjną
  • projekt dyrektywy na temat danych o przelocie pasażera – postanowili zintensyfikować rozmowy z Parlamentem Europejskim, by w najbliższych miesiącach osiągnąć zdecydowane postępy.

W maju 2015 r. Rada i Parlament Europejski przyjęły nowe zasady zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Mają one chronić obywateli i wewnętrzny rynek UE, uniemożliwiając wykorzystywanie unijnych systemów finansowych do celów terrorystycznych i do prania pieniędzy.

W czerwcu i październiku 2015 r. ministrowie spraw wewnętrznych omówili realizację postulatów z lutego i wymienili poglądy na temat dalszego działania. Oparli się przy tym na sprawozdaniu prezydencji i koordynatora ds. zwalczania terroryzmu.

W październiku 2015 r. Rada przyjęła konkluzje w sprawie skuteczniejszego wykorzystania narzędzi walki z nielegalnym handlem bronią palną.

Po zamachach, do których doszło 13 listopada 2015 r. w Paryżu, ministrowie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych spotkali się 20 listopada. Rozmawiali o tym, jak UE może skuteczniej reagować na terroryzm. W przyjętych konkluzjach wskazali, że należy:

  • do końca roku sfinalizować dyrektywę nad temat danych o przelocie pasażera
  • zwalczać nielegalny handel bronią palną
  • skuteczniej kontrolować zewnętrzne granice UE
  • odciąć terrorystów od źródeł finansowania
  • poprawić wymianę informację i współpracę wymiarów sprawiedliwości.

Ministrowie przyjęli, bez debaty, konkluzje o wzmocnieniu reakcji wymiaru sprawiedliwości na radykalizację skutkującą terroryzmem i brutalnym ekstremizmem.

Na grudniowym posiedzeniu ministrowie spraw wewnętrznych zatwierdzili kompromisowy tekst proponowanej dyrektywy w sprawie danych o przelocie pasażera uzgodniony z Parlamentem Europejskim.

Wysłuchali również informacji o wprowadzaniu w życie środków określonych w lutym i listopadzie.

15 grudnia 2015 r. Komisja Europejska przedstawiła pakiet wniosków legislacyjnych w sprawie zarządzania zewnętrznymi granicami UE i ochrony strefy Schengen. Projekty te mają zwiększyć bezpieczeństwo wewnętrzne UE, utrzymując równocześnie swobodę przemieszczania się.

Jeden z projektów przewiduje zmianę kodeksu granicznego Schengen, tak by zaostrzyć odprawy na zewnętrznych granicach UE. Państwa członkowskie miałyby rutynowo sprawdzać w różnych bazach danych wszystkich podróżnych – w tym obywateli UE i inne osoby mające prawo do swobodnego przemieszczania się po UE. W lutym 2016 r. Rada uzgodniła podejście ogólne względem projektu, tak by móc rozpocząć negocjacje z Parlamentem Europejskim.

18 grudnia 2015 r. Rada Europejska podkreśliła, że należy:

  • usprawnić wymianę informacji
  • zacieśniać współpracę między służbami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo
  • wprowadzić rutynowe, skoordynowane kontrole na granicach zewnętrznych
  • szybko przeanalizować przedstawione przez Komisję wnioski dotyczące broni palnej
  • kontynuować zwalczanie finansowania terroryzmu.

W lutym 2016 r. Rada przyjęła konkluzje w sprawie planu działania na rzecz skuteczniejszej walki z finansowaniem terroryzmu. Postuluje w nich, aby sprawniej:

  • walczyć z wykorzystywaniem walut wirtualnych do finansowania terroryzmu
  • zwiększać dostęp jednostek analityki finansowej do informacji bankowych
  • zająć się kartami przedpłaconymi
  • zapobiegać nielegalnym przepływom gotówkowym.

Rada wezwała też do utworzenia unijnej platformy z informacjami o osobach i organizacjach, które są powiązane z terroryzmem i których aktywa zostały zamrożone przez państwa członkowskie.

W marcu 2016 r. ministrowie sprawiedliwości przyjęli stanowisko negocjacyjne Rady w sprawie proponowanej dyrektywy o zwalczaniu terroryzmu. Dyrektywa ma wzmocnić unijne przepisy pod kątem zapobiegania zamachom terrorystycznym, w szczególności poprzez kryminalizację przygotowań polegających np. na odbywaniu szkoleń czy podróżowaniu za granicę w celach terrorystycznych. W ten sposób dyrektywa przyczyni się do zwalczania zjawiska zagranicznych bojowników. Wzmocni także przepisy o prawach ofiar terroryzmu.

Rada przeprowadziła też debatę orientacyjną nad proponowaną dyrektywą o kontroli nabywania i posiadania broni. Projekt ten ma zrewidować i uzupełnić obecną dyrektywę 91/477/EWG w świetle niedawnych zamachów.

Brukselskie zamachy spowodowały, że 24 marca 2016 r. spotkali się ministrowie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych oraz przedstawiciele instytucji UE. Przyjęli wspólne oświadczenie, w którym zaapelowali o to, by:

  • Parlament Europejski pilnie – już w kwietniu 2016 r. – przyjął dyrektywę na temat danych o przelocie pasażera
  • szybko sfinalizować prace nad nowymi przepisami i w pełni wdrożyć uzgodnione środki, zwłaszcza względem broni palnej i prekursorów chemicznych do produkcji materiałów wybuchowych
  • intensywniej zasilać i stosować europejskie i międzynarodowe bazy danych z dziedziny bezpieczeństwa, podróżowania i migracji
  • opracować sposoby zabezpieczania i szybszego pozyskiwania dowodów cyfrowych
  • poprawić wczesne wykrywanie oznak radykalizacji.

Podczas kwietniowego posiedzenia ministrowie spraw wewnętrznych skupili się na wykorzystaniu i interoperacyjności baz danych oraz na przedstawionych niedawno przez Komisję wnioskach należących do pakietu w sprawie inteligentnych granic. Przyjęli także dyrektywę o wykorzystywaniu danych o przelocie pasażera (danych PNR) do zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie oraz ich ścigania.

10 czerwca ministrowie uzgodnili stanowisko negocjacyjne Rady w sprawie proponowanej dyrektywy o kontroli nabywania i posiadania broni. Zmieniona dyrektywa ma zaradzić niedociągnięciom w obecnym ustawodawstwie, które stwierdzono zwłaszcza po najnowszych zamachach terrorystycznych w Europie.

Ministrowie zatwierdzili też plan mający usprawnić wymianę informacji i zarządzanie nimi (w tym rozwiązania interoperacyjne) w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Plan przewiduje lepiej zintegrowaną formułę wymiany informacji w UE oraz konkretne, praktyczne krótko- i średnioterminowe działania, a także długoterminowe wytyczne.

W lipcu ministrowie gospodarki wstępnie przedyskutowali wniosek Komisji mający zaostrzyć przepisy UE o zapobieganiu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.

18 listopada 2016 r. Komisja przedstawiła Radzie legislacyjny projekt europejskiego systemu informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż (ETIAS). System ten pozwalałby przeprowadzać kontrole z wyprzedzeniem i w razie potrzeby odmawiać wjazdu osobom zwolnionym z obowiązku wizowego. Ministrowie zlecili ekspertom rozpoczęcie prac nad projektem.

9 grudnia 2016 r. Rada zapoznała się ze sprawozdaniem Koordynatora UE ds. Zwalczania Terroryzmu i z przedstawionymi w nim możliwymi kierunkami polityki względem powracających zagranicznych bojowników terrorystycznych. Ministrowie zlecili ekspertom, by kontynuowali dyskusje nad ewentualnymi unijnymi działaniami wobec tego zjawiska. Przyjęli także do wiadomości propozycje Francji i Niemiec, by usprawnić współpracę między organami ścigania a dostawcami usług łączności elektronicznej.

7 marca 2017 r. Rada przyjęła rozporządzenie zmieniające kodeks graniczny Schengen. Podróżni na granicach zewnętrznych będą rygorystyczniej kontrolowani. W tym celu państwa członkowskie będą musiały systematycznie sprawdzać w odpowiednich bazach danych wszystkich podróżnych przekraczających granice zewnętrzne. Odprawy na granicach pozwolą też państwom członkowskim stwierdzać, czy dane osoby nie stanowią zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego lub zdrowia publicznego. Kontrole takie będą obowiązkowe na wszystkich granicach zewnętrznych (powietrznych, morskich i lądowych) przy wjeździe i wyjeździe.

7 marca 2017 r. Rada przyjęła też dyrektywę o zwalczaniu terroryzmu. Wzmocni ona prawo UE, tak by można było lepiej zapobiegać zamachom terrorystycznym oraz przeciwdziałać zagrożeniu ze strony zagranicznych bojowników. Dyrektywa kryminalizuje:

  • podróżowanie – z UE, do niej oraz po jej terenie – w celach terrorystycznych
  • organizowanie i ułatwianie takich podróży
  • udzielanie i odbywanie szkoleń w celach terrorystycznych
  • dostarczanie lub zbieranie funduszy na przestępstwa lub działania terrorystyczne.

25 kwietnia 2017 r. Rada przyjęła dyrektywę w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni. Zaostrzono w ten sposób obowiązujące przepisy w związku z niedawnymi zamachami terrorystycznymi w Europie.

Działania zewnętrzne

20 października 2014 r. ministrowie spraw zagranicznych przyjęli unijną strategię walki z terroryzmem / zagranicznymi bojownikami, koncentrującą się na Syrii i Iraku. Strategia przewiduje kompleksowe działanie: wyznacza szereg priorytetów i obejmuje wiele instrumentów. Priorytety to:

  • działania polityczne: wspieranie władz Iraku i umiarkowanej opozycji w Syrii
  • prewencja: współpraca z państwami trzecimi, z których pochodzą zagraniczni bojownicy, budowanie potencjału łączności strategicznej
  • ściganie: lepsza współpraca z państwami trzecimi w celu wykrywania sieci werbunkowych i identyfikowania zagranicznych bojowników, lepsza ochrona granic państw sąsiadujących z Syrią i Irakiem
  • ochrona: budowa regionalnego potencjału ochrony lotnictwa, zapobieganie wyciekowi broni z Syrii i Iraku
  • reagowanie: budowa regionalnego potencjału reagowania na zamachy terrorystyczne
  • współpraca z ważnymi partnerami: nawiązywanie kontaktów z ważnymi partnerami w regionie i poza nim, wspieranie wdrażania rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ przez wszystkie państwa.

Po paryskich zamachach ministrowie spraw zagranicznych rozmawiali 19 stycznia 2015 r. o dalszym przeciwdziałaniu terroryzmowi. Uzgodnili, że należy:

  • usprawnić wymianę informacji na temat bezpieczeństwa z krajami partnerskimi
  • zacieśnić współpracę z państwami arabskimi i śródziemnomorskimi
  • lepiej reagować na otwarte konflikty i kryzysy.

Debatę kontynuowali 9 lutego 2015 r. Przyjęli wtedy konkluzje o zwalczaniu terroryzmu.

Oświadczenie G-20 w sprawie walki z terroryzmem

W związku z niedawnymi zamachami w Paryżu i Ankarze przywódcy, którzy 16 listopada 2015 zebrali się na szczycie G-20, przyjęli oświadczenie w sprawie walki z terroryzmem. Stwierdzili, że należy:

  • odciąć źródła finansowania terroryzmu
  • przeciwdziałać czynnikom stymulującym terroryzm, w tym radykalizacji postaw i werbowaniu terrorystów
  • stawić czoła zagrożeniu związanemu z rosnącym napływem obcokrajowców do grup terrorystycznych.

UE reprezentowali przewodniczący Rady Europejskiej Donald Tusk i przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker.

Konkluzje posłużyły następnie przywódcom UE za podstawę do dyskusji podczas nieformalnego szczytu 12 lutego. Przywódcy ustalili, że trzeba prowadzić działania zewnętrzne, w tym:

  • ściślej współpracować z państwami trzecimi w kwestiach bezpieczeństwa
  • propagować współpracę z ONZ oraz innymi organizacjami światowymi i regionalnymi
  • reagować na trwające kryzysy i konflikty.

16 marca 2015 r. Rada do Spraw Zagranicznych przyjęła regionalną strategię dotyczącą Syrii i Iraku oraz zagrożenia ze strony Daiszu.

23 maja 2016 r. Rada przyjrzała się dotychczasowej realizacji strategii i przyjęła konkluzje.

Po paryskich zamachach z 13 listopada 2015 r. Francja poprosiła państwa członkowskie o pomoc dwustronną na podstawie art. 42 ust. 7 Traktatu o Unii Europejskiej. Na posiedzeniu 17 listopada unijni ministrowie obrony poparli tę prośbę jednogłośnie i wyrazili gotowość do pomocy. Artykuł 42 ust. 7 głosi, że państwa członkowskie UE mają „obowiązek udzielenia pomocy i wsparcia przy zastosowaniu wszelkich dostępnych im środków” każdemu państwu, które stanie się „ofiarą napaści zbrojnej na swoim terytorium”. Postanowienie to nie wpływa na „szczególny charakter polityki bezpieczeństwa i obrony niektórych państw członkowskich”. Na artykuł 42 ust. 7 nie powoływało się dotąd żadne państwo.

14 grudnia 2015 ministrowie spraw zagranicznych omówili także zewnętrzny wymiar unijnej walki z terroryzmem. Ocenili zwłaszcza współpracę z krajami Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej, z Turcją i z krajami Bałkanów Zachodnich. Omówili priorytety geograficzne i tematyczne, w tym działania przeciwko zagranicznym bojownikom terrorystycznym, zwiększanie bezpieczeństwa granic i bezpieczeństwa lotniczego, zapobieganie finansowaniu terroryzmu oraz przeciwdziałanie radykalizacji i brutalnemu ekstremizmowi.

Podczas szczytu 18 grudnia 2015 unijni przywódcy podkreślili również, że należy zacieśnić współpracę antyterrorystyczną z tymi krajami.