Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)
FÖRDERUNG VON WOHLSTAND UND ERHALTUNG DES FRIEDENS – DIE ROLLE DES RATES IN DEN AUSSENBEZIEHUNGEN
EINLEITUNG
Die Europäische Union ist zu einem der wichtigsten Akteure auf der Weltbühne geworden. Mit einer Bevölkerung von ungefähr 500 Millionen Einwohnern, die mehr als 25 % des weltweiten Bruttoinlandsprodukts (BIP) erwirtschaften, die Hälfte der gesamten Entwicklungshilfe bereitstellen und ein Fünftel des weltweiten Import- und Exportaufkommens tragen, spielt die Union eine aktive politische Rolle, die regionale und globale Sicherheitsinteressen und Verantwortlichkeiten mit sich bringt. Innerhalb und außerhalb Europas besteht gleichermaßen der Wunsch, dass die Europäische Union sich dieser Aufgabe stellt.
Die EU verfolgt eine gemeinsame Außenpolitik, die es ihr ermöglicht, in wichtigen internationalen Fragen geschlossen aufzutreten. Sie spielt eine entscheidende Rolle im Nahost-Friedensprozess, bei den diplomatischen Beziehungen zum Iran und bei der Stärkung der Stabilität in der westlichen Balkanregion, auch im Kosovo. Ihre Truppen, Polizeikräfte und Richter tragen dazu bei, Leben zu retten und in Ländern und Regionen auf der ganzen Welt nach Konflikten für Stabilität zu sorgen, sei es im Kosovo oder in Afghanistan, in den palästinensischen Gebieten oder im Tschad. Nach außen wird sie durch ihren Hohen Vertreter, Javier Solana, repräsentiert, der ihr Gesicht und Stimme verleiht. Die EU verfügt über eine Sicherheitsstrategie, die als Richtschnur für ihre Reaktionen auf globale Bedrohungen dient und das Fundament für ihre strategischen Beziehungen zu den wichtigsten Partnerländern und –regionen bildet, mit denen regelmäßige Gipfeltreffen abgehalten werden. Auf der ganzen Welt treten Sonderbeauftragte der EU für die außenpolitischen Ziele der Union ein.
Die Union unterhält privilegierte Beziehungen zu ihren engsten Nachbarn in der westlichen Balkanregion und in der Mittelmeerregion. Sie verfügt über ein weit gespanntes Netz komplexer Beziehungen zu den übrigen Ländern der Welt, das sich auf politische Zusammenarbeit, Handel und Entwicklungshilfe erstreckt, und sie spielt eine maßgebliche Rolle bei internationalen Abkommen über Handel, Umweltschutz und Menschenrechte. Nach der jüngsten Erweiterungswelle, bei der zwölf neue Mitglieder beigetreten sind, zählt die EU seit 1. Januar 2007 nunmehr 27 Mitgliedstaaten: Die Trennungslinien im Europa des 20. Jahrhunderts gehören somit der Vergangenheit an.
■ Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)
Es waren die großen geopolitischen Umwälzungen nach dem Zusammenbruch des Kommunismus Ende der 1980er Jahre, die deutsche Einheit, die Konflikte im ehemaligen Jugoslawien in den 1990er Jahren und die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus, die die politische Führung der EU veranlasst haben, im Rahmen des Vertrags von Maastricht 1993 und des Vertrags von Amsterdam 1999 ein eigenes förmliches Instrumentarium für diplomatische Beziehungen und Einsätze vor Ort zu schaffen und weiterzuentwickeln. Durch diese Verträge wurden der Union die Mittel an die Hand gegeben, um auf Krisen in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft angemessen reagieren zu können und ihre Wertvorstellungen auf der ganzen Welt zu vermitteln; sie traten an die Stelle der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (die 1970 aufgenommen und 1986 förmlich festgelegt wurde), die auf eine einfache Konsultation der Mitgliedstaaten untereinander und eine Abstimmung in den wichtigsten Fragen der internationalen Politik beschränkt war.
Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) wurde durch den Vertrag von Maastricht von 1992 ins Leben gerufen, der 1993 in Kraft getreten ist; mit dem Vertrag von Amsterdam von 1997, der 1999 in Kraft getreten ist, wurde sie weiter ausgebaut. Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde der operative Teil der GASP geschaffen, die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), wodurch auch die Möglichkeit der Schaffung einer künftigen gemeinsamen Verteidigungsstruktur gegeben ist. Eine nochmalige Weiterentwicklung der GASP wurde im Rahmen des Vertrags von Nizza von 2001 vollzogen, der 2003 in Kraft getreten ist.
Die Ziele der GASP bestehen – laut Vertrag über die Europäische Union – in der Wahrung der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen, der Unabhängigkeit und der Unversehrtheit der Union, der Stärkung der Sicherheit der Union, der Wahrung des Friedens und der Stärkung der internationalen Sicherheit, der Förderung der internationalen Zusammenarbeit und der Entwicklung und Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten.
Seit dem Vertrag von Amsterdam hat die Rolle des Rates stetig an Bedeutung gewonnen. Durch diesen Vertrag wurde das Amt des Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik für eine "Persönlichkeit mit ausgeprägtem politischen Profil" geschaffen, um der GASP diplomatisches Gewicht und Kontinuität zu verleihen. Dieses Amt ist an das Amt des Generalsekretärs des Rates gekoppelt. Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Köln 1999 Javier Solana zum ersten Hohen Vertreter/Generalsekretär ernannt, seine Amtszeit wurde 2004 um weitere fünf Jahre verlängert.
Gemäß dem Vertrag ist es Aufgabe des Hohen Vertreters, den Vorsitz (die "Präsidentschaft") bei der Politikgestaltung zu unterstützen. Er führt darüber hinaus im Namen des Rates politische Dialoge mit Dritten und leitet die Europäische Verteidigungsagentur. Gemeinsam mit dem Vorsitz und dem für Außenbeziehungen zuständigen Kommissionsmitglied vertritt Javier Solana die EU im internationalen Quartett für den Nahostfriedensprozess. Er wurde von der Völkergemeinschaft beauftragt, sie in den Gesprächen mit Iran über dessen Nuklearprogramm zu vertreten. Er hatte maßgeblichen Anteil an der aktiven Rolle, die die EU in verschiedenen Ländern der westlichen Balkanregion übernommen hat, darunter in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien, wo er als Verhandlungsführer bei den Verhandlungen über das Rahmenabkommen von Ohrid gewirkt hat, ebenso wie in Serbien und Montenegro, wo er zum Abschluss des Belgrader Abkommens zwischen den beiden Teilrepubliken beigetragen hat, und im Kosovo. Er hat auch intensiv mit den mittel- und osteuropäischen Ländern zusammengearbeitet, unter anderem mit der Ukraine und der Republik Moldau.
Der Hohe Vertreter wird von einer Reihe von Sonderbeauftragten der Europäischen Union unterstützt, die der Rat auf seine Empfehlung hin ernennt. Sie haben die Aufgabe, zur Weiterentwicklung der außenpolitischen Ziele der Union und zu ihrer Verwirklichung auf der ganzen Welt beizutragen. Derzeit gibt es 11 Sonderbeauftragte der Europäischen Union (EUSR). Der Hohe Vertreter hat darüber hinaus verschiedene persönliche Beauftragte für spezielle Bereiche (z.B. Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen, Menschenrechte, parlamentarische Angelegenheiten) ernannt.
Die Sonderbeauftragten der Europäischen Union
Durch den Vertrag von Amsterdam wurden verschiedene Instanzen geschaffen, die den Hohen Vertreter bei seiner Tätigkeit unterstützen sollen.Die im Generalsekretariat des Rates angesiedelte Strategieplanungs- und Frühwarneinheit besteht aus Diplomaten aus den Mitgliedstaaten und Experten von Rat und Kommission.Der Stab beobachtet die internationalen politischen Entwicklungen, warnt den Hohen Vertreter und den Rat vor möglichen Krisen und prüft deren mögliche Auswirkungen für die Union sowie in Frage kommende Maßnahmen; dies erlaubt der Union eine zügigere und wirkungsvollere Reaktion.
Durch den Vertrag von Nizza wurde ein ständiges Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee (PSK) ins Leben gerufen, das aus Vertretern der Mitgliedstaaten im Rang eines Botschafters besteht. Das PSK ist die Drehscheibe der GASP. Es beobachtet die internationale Lage in den Gebieten, die Gegenstand der GASP und der ESVP sind, und leistet Unterstützung bei der Festlegung von Maßnahmen. Es tritt mindestens zwei Mal wöchentlich zusammen und nimmt unter der Verantwortung des Rates die politische Kontrolle und strategische Leitung der Krisenbewältigungseinsätze wahr.
Das 2002 eingerichtete Lagezentrum der EU (EU-SITCEN) ist zuständig für die Frühwarnung, die Lageeinschätzung und die Auswertung von Erkenntnissen. Es versorgt die Hohe Vertreterin und deren Mitarbeiter sowie die verschiedenen Beschlussfassungsgremien der Europäischen Union auf den Gebieten GASP, GSVP und Terrorismusbekämpfung mit einschlägigen Informationen. Das EU-SITCEN verfolgt und beurteilt internationale Ereignisse rund um die Uhr an sieben Tagen in der Woche. Die Informationen und Analysen des EU-SITCEN erstrecken sich auf den zivilen und den militärischen Bereich und decken sämtliche Aspekte der EU-Krisenbewältigung ab
■ Gestaltung und Durchführung der Außenpolitik
Der Europäische Rat (d.h. die Staats- und Regierungschefs der 27 Mitgliedstaaten und der Präsident der Europäischen Kommission) bestimmt die Grundsätze und Leitlinien der GASP, auch bei Fragen mit verteidigungspolitischen Bezügen. Er tritt in der Regel vier Mal im Jahr zusammen.
Der halbjährlich wechselnde Vorsitz des Rates ("Präsidentschaft") vertritt die Union in Angelegenheiten der GASP und legt den Standpunkt der Union in internationalen Organisationen und auf internationalen Konferenzen dar. Er wird durch den Hohen Vertreter unterstützt, der zur Formulierung, Vorbereitung und Durchführung politischer Entscheidungen beiträgt. Der Vorsitz, der Hohe Vertreter und der Präsident der Europäischen Kommission halten regelmäßig Gipfeltreffen mit den Partnerländern und –regionen der EU ab.
Der Rat tritt in der Formation Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehung, die sich aus den Außenministern der Mitgliedstaaten zusammensetzt, ein Mal im Monat zusammen, um aktuelle außenpolitische Fragen wie auch institutionelle Angelegenheiten zu erörtern. Er legt die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU nach Maßgabe der vom Europäischen Rat vorgegebenen Leitlinien fest und sorgt für deren Umsetzung. Die Formulierung der Politik erfolgt nach dem Prinzip der Konsensbildung und kollektiven Problemlösung. Die förmlichen Standpunkte des Rates werden in der Form von "Schlussfolgerungen" oder "Erklärungen" des Rates veröffentlicht. Auch der Vorsitz und der Hohe Vertreter geben Erklärungen ab. Seit Ende der 1990er Jahre sind auch die Verteidigungsminister der Europäischen Union regelmäßig zusammengetreten. Obwohl es keinen förmlichen Rat eigens für Verteidigungsangelegenheiten gibt, findet doch unter jedem Vorsitz mindestens eine informelle Tagung der Verteidigungsminister statt; außerdem ist eine Tagung des Rates für Außenbeziehungen, an der auch die Verteidigungsminister teilnehmen, politisch–militärischen Aspekten vorbehalten.
Der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) und das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK) bereiten die Arbeit des Rates vor, wobei der AStV die generelle Vorarbeit für den Rat leistet, während sich das PSK speziell mit politischen und sicherheitspolitischen Fragen befasst. Die verschiedenen GASP–Arbeitsgruppen bestehen aus Experten der EU-Mitgliedstaaten und der Kommission; sie sind jeweils für bestimmte geografische Bereiche (z.B. Naher Osten oder Balkanregion) und Themenbereiche (z.B. Menscherechte, Vereinte Nationen und Terrorismusbekämpfung) zuständig. Ihre Aufgabe ist es, die Sitzungen des PSK und des AStV vorzubereiten. Sie erstellen gemeinsame Lageanalysen zu Drittländern und multilateralen Fragen und bereiten etwaige gemeinsame Standpunkte vor. Außerdem erstellen sie Vorschläge für Maßnahmen zur Umsetzung der GASP, wie Erklärungen des Vorsitzes im Namen der EU, die zunächst dem PSK und anschließend dem Rat zur Billigung vorgelegt werden. Sie haben ferner die Aufgabe, Empfehlungen an das PSK für künftige Initiativen im Bereich der GASP zu formulieren.