Politique étrangère et de sécurité (PESC)
PROMOUVOIR LA PROSPÉRITÉ ET PRÉSERVER LA PAIX – LE RÔLE DU CONSEIL DANS LE DOMAINE DES RELATIONS EXTÉRIEURES
INTRODUCTION
L'Union européenne joue aujourd'hui un rôle majeur sur la scène internationale. Forte d'une population de près de 500 millions d'habitants, l'UE représente plus de 25 % du produit intérieur brut (PIB) mondial, fournit la moitié de l'ensemble de l'aide au développement et contribue pour un cinquième aux importations et exportations mondiales; elle est donc un acteur politique de premier plan, qui doit concilier ses intérêts en matière de sécurité au niveau régional mais aussi mondial avec les responsabilités qui en découlent. C'est un rôle que les Européens comme les non-Européens souhaitent lui voir jouer.
L'Union européenne s'est dotée d'une politique étrangère commune, par laquelle elle s'exprime d'une seule voix sur les grandes questions internationales. Elle joue un rôle essentiel dans le processus de paix au Proche-Orient, dans les relations diplomatiques avec l'Iran et pour renforcer la stabilité dans les Balkans occidentaux, y compris au Kosovo. Partout dans le monde, les soldats, les policiers et les juges qu'elle déploie aident à sauver des vies et à stabiliser les pays et régions qui sortent d'un conflit, du Kosovo à l'Afghanistan et des Territoires palestiniens au Tchad. Quand survient une catastrophe, l'UE apporte une aide d'urgence. Elle a désigné un Haut Représentant, M. Javier Solana, qui est le visage et la voix de l'UE à l'étranger. La stratégie de sécurité qu'elle a adoptée oriente son action face aux menaces auxquelles le monde est confronté et sert de base aux relations stratégiques qu'elle entretient avec les pays et régions partenaires clés, avec qui elle tient régulièrement des sommets. Aux quatre coins du monde, les représentants spéciaux de l'UE œuvrent à la réalisation des objectifs de l'UE en matière de politique étrangère.
L'Union européenne a noué des relations privilégiées avec ses voisins les plus proches dans les Balkans occidentaux et dans la région méditerranéenne. Elle a tissé avec le reste du monde un vaste réseau de relations complexes dans les domaines de la coopération politique, des échanges et de l'aide au développement, et elle joue un rôle essentiel dans les accords internationaux sur le commerce, l'environnement et les droits de l'homme. Depuis janvier 2007, à la suite du dernier élargissement, qui a vu l'adhésion de 12 nouveaux pays et a mis fin aux divisions qu'a connues le continent au XXème siècle, l'Union compte 27 États membres.
■ La Politique étrangère et de sécurité commune (PESC)
Les bouleversements géopolitiques qui ont suivi la chute du communisme à la fin des années 80, la réunification de l'Allemagne, les conflits dans l'ex‑Yougoslavie durant les années 90 et la menace que constitue le terrorisme international ont amené les dirigeants de l'UE à créer et à développer, dans le cadre du traité de Maastricht en 1993 et du traité d'Amsterdam en 1999, des instruments formels de diplomatie et d'intervention. Ces traités ont donné à l'Union les moyens de réagir face aux crises auxquelles elle s'est trouvée confrontée à ses portes et de projeter ses valeurs à travers le monde entier; ils ont remplacé la coopération politique européenne (lancée en 1970 puis officialisée en 1986), qui prévoyait simplement que les États membres se consultent en vue de coopérer sur les grandes questions de politique internationale.
La Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) a été instituée par le traité de Maastricht, adopté en 1992 et entré en vigueur en 1993, et elle a été renforcée par le traité d'Amsterdam, adopté en 1997 et entré en vigueur en 1999. Avec la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), le traité d'Amsterdam a doté la PESC d'un volet opérationnel et susceptible de conduire ultérieurement à une structure de défense commune. La PESC a encore été renforcée dans le cadre du traité de Nice, adopté en 2001 et entré en vigueur en 2003.
Le traité sur l'Union européenne a fixé comme objectifs à la PESC la sauvegarde des valeurs communes, des intérêts fondamentaux, de l'indépendance et de l'intégrité de l'Union, le renforcement de la sécurité de l'Union, le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité internationale, la promotion de la coopération internationale et le développement et le renforcement de la démocratie et de l'État de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Depuis le traité d'Amsterdam, le rôle du Conseil n'a cessé de prendre de l'importance. Ce traité a créé le poste de Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, destiné à être occupé par "une personnalité ayant une stature importante sur le plan politique" afin de conférer un poids diplomatique à la PESC et d'en assurer la continuité. Cette fonction est associée à celle de Secrétaire général du Conseil. Le Conseil européen de Cologne, en 1999, a nommé Secrétaire général/Haut Représentant M. Javier Solana, qui est le premier à occuper ce poste et dont le mandat a été reconduit en 2004 pour une nouvelle période de cinq ans.
Le Haut Représentant a pour rôle, selon le traité, d'assister la présidence dans la formulation des décisions de politique. Il agit aussi au nom du Conseil en conduisant le dialogue politique avec des tiers et il est le chef de l'Agence européenne de défense. Aux côtés de la présidence et du commissaire chargé des relations extérieures, M. Javier Solana représente l'UE dans le Quatuor, chargé du processus de paix au Proche-Orient. Il a reçu mandat de la communauté internationale pour la représenter dans les pourparlers menés avec l'Iran sur la question de son programme nucléaire. Il a incarné le rôle actif joué par l'UE dans un certain nombre de pays des Balkans occidentaux, y compris l'ancienne République yougoslave de Macédoine, où il a conduit les négociations relatives à l'accord d'Ohrid, ainsi qu'en Serbie et au Monténégro, entre lesquels il a facilité la conclusion de l'accord de Belgrade, et encore au Kosovo. Il a également joué un rôle actif auprès des pays d'Europe centrale et orientale, y compris l'Ukraine et la Moldavie.
Un certain nombre de représentants spéciaux de l'Union européenne, nommés par le Conseil sur recommandation du Haut Représentant, assistent celui-ci dans son action et sont chargés de développer et de contribuer à mettre en œuvre les objectifs de l'Union en matière de politique étrangère à travers le monde. Il y a actuellement 11 représentants spéciaux (RSUE). Le Haut Représentant a également nommé plusieurs représentants personnels chargés de questions spécifiques, telles que la non-prolifération des armes de destruction massive, les droits de l'homme et les affaires parlementaires.
Les représentants spéciaux de l'UE
Le traité d'Amsterdam a créé un ensemble de structures de soutien au travail du Haut Représentant. L'unité de planification de la politique et d'alerte rapide, au sein du Secrétariat général du Conseil, est composée de diplomates nationaux et d'experts du Conseil et de la Commission. Elle suit l'évolution de la situation politique internationale, avertit le Haut Représentant et le Conseil des crises susceptibles de se produire et examine leurs conséquences éventuelles pour l'Union, ainsi que les lignes de conduite à envisager, permettant ainsi à l'Union d'agir avec plus de rapidité et d'efficacité.
Le traité de Nice a institué une structure permanente, le Comité politique et de sécurité (COPS), qui est composé de représentants des États membres ayant le rang d'ambassadeurs. Le COPS est au cœur du fonctionnement de la PESC. Il suit l'évolution de la situation internationale dans les domaines relevant de la PESC et de la PESD et contribue à la définition des politiques. Il se réunit au moins deux fois par semaine et exerce, sous la responsabilité du Conseil, le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de gestion de crise.
Le Centre de situation conjoint de l'UE (SITCEN), créé en 2002, assure l'alerte précoce et une veille internationale et analyse le renseignement pour le Haut Représentant de l'UE et et son équipe, ainsi que pour les divers organes de décision de l'Union européenne dans le domaine de la PESC, de la PESD et de la lutte contre le terrorisme. Le SITCEN assure la surveillance et l'évaluation des événements internationaux 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Les informations et les analyses fournies par le SITCEN sont de nature civile et militaire et portent sur tous les aspects de la gestion de crises par l'UE.
■ Formulation et conduite de la politique étrangère
Le Conseil européen (composé des chefs d'État ou de gouvernement des 27 États membres et du président de la Commission) fixe les principes généraux et les orientations générales de la PESC, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense. Il se réunit en principe quatre fois par an.
La présidence du Conseil, assurée à tour de rôle pour une période de six mois par chacun des États membres, représente l'Union pour les matières qui relèvent de la PESC et exprime la position de l'Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales. Elle est assistée par le Haut Représentant, qui contribue à la formulation, à l'élaboration et à la mise en œuvre des décisions de politique européennes. La présidence, le Haut Représentant et le président de la Commission européenne tiennent des réunions au sommet avec les pays et régions partenaires de l'UE.
Le Conseil - réuni en formation "Affaires générales et relations extérieures" (CAGRE) composée des ministres des affaires étrangères des États membres - se réunit une fois par mois et examine les questions relevant des relations extérieures ainsi que les questions institutionnelles. Il définit et met en œuvre la politique étrangère et de sécurité commune de l'UE sur la base des orientations définies par le Conseil européen. La ligne politique est formulée sur la base du consensus et de la résolution collective des problèmes. Les positions officielles du Conseil sont diffusées sous la forme de "conclusions" ou de "déclarations" du Conseil. Des déclarations sont également faites par la présidence et par le Haut Représentant. Depuis la fin des années 90, les ministres de la défense de l'UE se réunissent régulièrement. Bien qu'il n'y ait pas de session du Conseil formellement consacrée à la défense en tant que telle, il se tient durant chaque présidence au moins une réunion informelle des ministres de la défense et ceux-ci participent à une session du Conseil "Relations extérieures" consacrée aux questions politico-militaires.
Les travaux du Conseil sont préparés par le Comité des représentants permanents (Coreper), pour ce qui concerne les travaux dans leur ensemble, et par le Comité politique et de sécurité (COPS), pour ce qui est des questions politiques et de sécurité. Les groupes de travail dans le domaine de la PESC, composés d'experts des États membres de l'UE et de la Commission, se réunissent sur une base géographique (Proche-Orient, Balkans occidentaux, par exemple) ou thématique (droits de l'homme, Nations unies, lutte contre le terrorisme, par exemple). Ils préparent les réunions du COPS et du Coreper. Ils procèdent à des analyses communes de la situation dans les pays tiers et de questions multilatérales et établissent des positions communes possibles. Ils élaborent des propositions de mesures de mise en œuvre de la PESC, telles que les déclarations de la présidence au nom de l'UE, en vue de leur approbation par le COPS puis par le Conseil. Ils formulent également à l'intention du COPS des recommandations en vue de futures initiatives dans le domaine de la PESC.