Utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp)
FRÄMJA VÄLSTÅNDET OCH BEVARA FREDEN – RÅDETS ROLL I FÖRBINDELSERNA MED OMVÄRLDEN
INLEDNING
Europeiska unionen är numera en viktig aktör på världsscenen. Med sina ca 500 miljoner invånare, som tillsammans står för mer än 25 % av världens BNP, hälften av allt utvecklingsbistånd och en femtedel av den globala importen och exporten, är unionen en aktiv politisk aktör med regionala och globala säkerhetsintressen och ett ansvar i paritet med detta. Det är en roll som både européer och icke-européer vill att EU ska spela.
I sin gemensamma utrikespolitik talar EU med en enda röst i viktiga internationella frågor. Unionen spelar en central roll för fredsprocessen i Mellanöstern, de diplomatiska förbindelserna med Iran och stärkandet av stabiliteten på västra Balkan, däribland Kosovo. Den har trupper, poliser och domare som bidrar till att rädda liv och stabilisera länder och regioner i hela världen efter konflikter – från Kosovo till Afghanistan och från de palestinska territorierna till Tchad. Den ger nödhjälp när katastrofer har inträffat. Den höge representanten, Javier Solana, är unionens ansikte och röst utåt. Unionen har en säkerhetsstrategi som är vägledande för hur den ska möta globala hot och som ligger till grund för dess strategiska förbindelser med viktiga partnerländer och partnerregioner, med vilka regelbundna toppmöten hålls. EU:s särskilda representanter arbetar runt om i världen för att bidra till att målen för unionens utrikespolitik uppnås.
Unionen har privilegierade förbindelser med sina närmaste grannar på västra Balkan och i Medelhavsområdet. Den har ett stort nätverk av komplexa förbindelser med övriga världen på områden som politiskt samarbete, handel och utvecklingsbistånd, och den spelar en central roll när det gäller internationella avtal om handel, miljö och mänskliga rättigheter. Sedan januari 2007 efter den senaste utvidgningen med 12 nya länder har unionen 27 medlemsstater, och Europa har nu lämnat 1900-talets uppdelning av kontinenten bakom sig.
■ Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp)
De geopolitiska förändringar som följde på kommunismens sammanbrott i slutet av 1980‑talet, Tysklands återförening, konflikterna i f.d. Jugoslavien under 1990-talet och hotet från den internationella terrorismen fick EU:s ledare att inrätta och utveckla formella instrument för diplomati och intervention inom ramen för Maastrichtfördraget från 1993 och Amsterdamfördraget från 1999. Dessa fördrag gav unionen möjlighet att hantera kriser i sin omedelbara närhet och att föra fram sina värderingar globalt, och de ersatte det långa europeiska politiska samarbete (som inleddes 1970 och formaliserades 1986) där medlemsstaterna endast samrådde med varandra med sikte på att samarbeta i viktigare internationella politiska frågor.
Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) utformades inom ramen för 1992 års Maastrichtfördrag, som trädde i kraft 1993, och stärktes genom 1997 års Amsterdamfördrag, som trädde i kraft 1999. I och med Amsterdamfördraget fick Gusp operativ kapacitet genom den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP), som senare eventuellt kan komma att leda till en gemensam försvarsstruktur. Gusp förstärktes ytterligare genom 2001 års Nicefördrag, som trädde i kraft 2003.
Enligt fördraget om Europeiska unionen har Gusp som mål att skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen, oavhängighet och integritet, att stärka unionens säkerhet, att bevara freden och stärka den internationella säkerheten, att främja det internationella samarbetet och att utveckla och befästa demokratin och rättsstatsprincipen samt respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Från Amsterdamfördraget och framåt har rådet fått en allt starkare roll. Genom detta fördrag inrättades en befattning som hög representant för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken för en person med en stark politisk profil, för att ge Gusp diplomatisk tyngd och kontinuitet. Denna befattning är sammanslagen med befattningen som rådets generalsekreterare. Vid Europeiska rådets möte i Köln 1999 utsågs Javier Solana till den första höge representanten/generalsekreteraren, och hans mandat förnyades 2004 med en andra femårsperiod.
Den höge representanten ska enligt fördraget biträda ordförandeskapet vid utformningen av unionens politik. Han ska också på rådets vägnar föra en politisk dialog med tredjeländer, och han är chef för Europeiska försvarsbyrån. Tillsammans med ordförandeskapet och den kommissionär som ansvarar för yttre förbindelser representerar Javier Solana EU i den internationella kvartett som arbetar med fredsprocessen i Mellanöstern. Han har fått det internationella samfundets uppdrag att vara dess representant vid samtalen med Iran om landets kärnenergiprogram. Han har stått bakom EU:s aktiva roll i ett antal länder på västra Balkan, däribland f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, där han ledde förhandlingarna om Ohridavtalet, Serbien och Montenegro, där han möjliggjorde ingåendet av Belgradavtalet, samt Kosovo. Han har också varit aktivt engagerad i länderna i Central- och Östeuropa, bl.a. Ukraina och Moldavien.
Den höge representanten tar i sitt arbete hjälp av ett antal särskilda representanter för Europeiska unionen. Dessa utses av rådet på den höge representantens rekommendation och ansvarar för utformningen av unionens utrikespolitiska mål runt om i världen och bidrar till deras genomförande. För närvarande finns det 11 särskilda representanter. Den höge representanten har också utnämnt flera personliga representanter som ägnar sig åt specifika frågor, t.ex. icke-spridning av massförstörelsevapen, mänskliga rättigheter och parlamentsfrågor.
EU:s särskilda representanter
Genom Amsterdamfördraget skapades strukturer till stöd för den höge representantens arbete.Vid enheten för politisk planering och tidig förvarning vid rådets generalsekretariat arbetar nationella diplomater och experter från rådet och kommissionen.Enheten övervakar den internationella politiska utvecklingen, uppmärksammar den höge representanten och rådet på troliga, kommande kriser och bedömer deras eventuella konsekvenser för unionen liksom vilka åtgärder som unionen kan vidta för att snabbare och effektivare bemöta dessa.
Genom Nicefördraget inrättades en ständig kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik (Kusp), som består av företrädare för medlemsstaterna på ambassadörsnivå. Kusp utgör navet för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Kommittén bevakar den internationella situationen på de områden som omfattas av Gusp och ESFP och är med om att fastställa politiken. Den sammanträder minst två gånger per vecka och ska på rådets ansvar utöva politisk kontroll och strategisk ledning av krishanteringsinsatser.
EU:s lägescentral (Sitcen), som inrättades 2002, ansvarar för tidig förvarning, situationsmedvetenhet och underrättelseanalyser till EU:s höga representant och hennes stab samt till EU:s olika beslutande organ på områdena gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, gemensam säkerhets- och försvarspolitik och terrorismbekämpning. Sitcen bevakar och bedömer internationella händelser 24 timmar om dygnet 7 dagar i veckan. Informationen och bedömningarna från lägescentralen är av både civil och militär art och omfattar alla aspekter av EU:s krishantering.
■ Utrikespolitikens utformning och genomförande
Europeiska rådet (stats- och regeringschefer från de 27 medlemsstaterna samt kommissionens ordförande) fastställer de allmänna principerna och riktlinjerna för Gusp, även i frågor med försvarsmässiga konsekvenser. Europeiska rådet sammanträder normalt fyra gånger per år.
Rådet ordförandeskap, som roterar mellan medlemsstaterna för en sexmånadersperiod i taget, företräder unionen i Guspfrågor och lägger fram unionens ståndpunkt i internationella organisationer och vid internationella konferenser. Ordförandeskapet biträds av den höge representanten, som är med om att utforma, förbereda och genomföra politiska beslut på europeisk nivå. Ordförandeskapet, den höge representanten och Europeiska kommissionens ordförande håller toppmöten med EU:s partnerländer och partnerregioner.
Rådet sammanträder en gång i månaden i konstellationen allmänna frågor och yttre förbindelser (medlemsstaternas utrikesministrar) och diskuterar aktuella frågor som rör unionens utrikesförbindelser liksom institutionella frågor. Rådet formulerar och genomför EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik utifrån de riktlinjer som Europeiska rådet har fastställt. Politiken bygger på konsensus och gemensam problemlösning. Rådets officiella ställningstaganden offentliggörs som rådets "slutsatser" eller "uttalanden". Även ordförandeskapet och den höge representanten gör uttalanden. Sedan slutet av 1990-talet träffas EU:s försvarsministrar regelbundet. Även om rådet inte formellt har någon konstellation med försvarsministrar, träffas dessa informellt åtminstone en gång under varje ordförandeskap och deltar i det rådsmöte (yttre förbindelser) som behandlar politisk-militära frågor.
Ständiga representanternas kommitté (Coreper) och kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik (Kusp) förbereder rådets arbete. Coreper förbereder rådsarbetet i stort, och Kusp behandlar politiska och säkerhetsmässiga frågor. De arbetsgrupper som behandlar Guspfrågor och som består av experter från EU:s medlemsstater och från kommissionen diskuterar ett geografiskt område (exempelvis Mellanöstern och västra Balkan) eller ett tematisk område (exempelvis mänskliga rättigheter, FN och kampen mot terrorismen). De förbereder Kusps och Corepers möten. De gör samlade analyser av situationen i tredjeländer liksom i multilaterala frågor och utarbetar förslag till gemensamma ståndpunkter. De föreslår åtgärder för genomförandet av Gusp, exempelvis uttalanden från ordförandeskapet på EU:s vägnar, som ska godkännas av Kusp och därefter av rådet. De lämnar även rekommendationer till Kusp för framtida initiativ på Guspområdet.