A Tanács következtetései a visszaküldési politika jövőjéről

1. A Tanács megerősíti, hogy az EU átfogó migrációs politikájának lényegi részét képezi az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszaküldésére vonatkozó, az emberi jogokat és az érintett személyek méltóságát, valamint a kiutasítás tilalmának elvét maradéktalanul tiszteletben tartó koherens, hiteles és hatékony politika.

2. A Tanács üdvözli a visszatérésre vonatkozó uniós cselekvési tervről szóló bizottsági közleményt, amely az Európai Tanács június 25–26-i ülésének azon felkérésére nyomán készült, hogy a Bizottság erre a célra hozzon létre európai programot. A 2015. szeptember 9-én előterjesztett cselekvési terv[1] és a visszatéréssel kapcsolatos feladatokról szóló kézikönyv[2] olyan pragmatikus és operatív elemeket foglal magában, amelyek célja, hogy növeljék a tagállamoknak az irreguláris migránsok visszaküldésére irányuló kapacitását, ugyanakkor teljes mértékben elismerve azt, hogy fokozni kell a származási és tranzitországokkal folytatott együttműködést, illetve a nekik nyújtott támogatást.

3. Az Európai Tanács a 2015. június 25–26-i ülésén összeállított egy listát a visszaküldés, a visszafogadás és a reintegráció területén meghozandó intézkedésekről. A Tanács felkéri a Bizottságot, hogy az eddigi eredmények számbavétele és a még lezáratlan kérdések feltárása céljából 2016 januárjáig készítsen ezekről jelentést. Emellett a Tanács felkéri a Bizottságot, hogy a visszatérésre vonatkozó uniós cselekvési tervben tett bejelentéseket mihamarabb kövessék konkrét intézkedések. 

4. Megfelelő pénzügyi forrásokat kell elkülöníteni az uniós visszaküldési rendszer hatékonyságának növelésére, különös figyelmet fordítva a nagy migrációs nyomásnak kitett tagállamok támogatására. A Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap (AMIF) jelentős mértékben támogatni fogja a tagállamok visszaküldésre irányuló tevékenységeit, amelyekre a tagállamok terveik szerint a 2014 és 2020 közötti időszakban nemzeti programjaik keretében több mint 800 millió eurót fognak fordítani. A visszatérők visszafogadásával és reintegrációjával kapcsolatos – ideértve a tagállamok és a harmadik országok közötti – együttműködés támogatásának finanszírozásra is fel kell használni az összes megfelelő eszközt, nevezetesen az uniós finanszírozási programokat és azt a vészhelyzeti alapot is, amelynek célja a stabilitás megteremtése Afrikában, valamint az onnan kiinduló irreguláris migráció kiváltó okainak és a lakóhelyüket elhagyni kényszerülő személyek helyzetének a kezelése. A Tanács üdvözli továbbá a Bizottság által az AMIF keretein belül létrehozott, célzott Visszafogadási Kapacitásépítési Eszközt. Ezen túlmenően a Frontexnek megfelelő forrásokat kell biztosítani ahhoz, hogy képes legyen jelentős mértékben fokozni a visszaküldés terén nyújtott támogatását.

5. Az EU-nak és tagállamainak is többet kell tenniük a visszaküldés területén. A visszaküldési arány növekedése várhatóan visszatartó hatást fejt ki az irreguláris migrációra. A 2009 januárja óta hatályban lévő visszatérési irányelvet[3] következetesen és hatékonyan kell alkalmazni annak érdekében, hogy annak végrehajtására egységesen magas szintű normák mellett történjen, és fennmaradjon a tagállamok közötti erős és kölcsönös bizalom. A Tanács arra sürgeti a Bizottságot, hogy értékelje a visszatérési irányelv működését és végrehajtását, és többek között a schengeni értékelési mechanizmust[4] alkalmazva tárja fel, hogy mely tényezők akadályozzák a tényleges visszaküldést. Felkérjük a Bizottságot, hogy ennek az értékelésnek az alapján szükség esetén tegyen jogalkotási javaslatokat az említett akadályok elhárítására. Jobban ki kellene aknázni az európai információs rendszereket, különösen a Schengeni Információs Rendszert (SIS), a Vízuminformációs Rendszert (VIS) és az európai ujjnyomat-azonosító rendszert (Eurodac). Ezeket a fontos eszközöket tovább kell fejleszteni annak érdekében, hogy megfelelőbb legyen a tagállamok körében a visszaküldés céljából végzett információgyűjtés, információcsere és koordináció. A Tanács várakozással tekint a Bizottság megvalósíthatósági tanulmányon alapuló, 2016 elején várható javaslatai elé, amelyek kötelezővé kívánják tenni valamennyi beutazási tilalom és kiutasítási határozat rögzítését a SIS-ben, mindenekelőtt azért, hogy lehetővé tegyék azok kölcsönös elismerését és végrehajtását. Emellett az intelligens határellenőrzésre vonatkozó, 2015 vége előtt benyújtandó módosított jogszabályok várhatóan elősegítik majd a visszaküldéseket azáltal, hogy nyilvántartásban rögzítik a harmadik országbeli állampolgárok határokon át történő összes mozgását. A Tanács üdvözli továbbá az Eurodac visszaküldési célú felhasználására vonatkozó bizottsági javaslatokat. Ezenkívül a tagállamok 2015 végéig működésbe léptetik a nemzeti kapcsolattartó pontok hálózatát, hogy információcserét folytassanak a tartózkodási engedélyek visszavonásának megkönnyítése céljából, különösen a bűnügyi nyilvántartásba vett migránsokat illetően.

6. A Tanács tisztában van vele, hogy a tagállami jogi és adminisztratív keretrendszerek szintén alapvető szerepet játszanak az eredményes uniós visszaküldési intézkedéseket lehetővé tevő feltételek megteremtésében. A tagállamoknak mindenekelőtt szisztematikusan kell kiutasítási határozatokat kibocsátaniuk, meghozniuk az azok végrehajtásához szükséges intézkedéseket, és megfelelő forrásokat – köztük finanszírozást és személyzetet – biztosítaniuk az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok személyazonosításához és visszaküldéséhez. Meg kell hozni minden intézkedést az irreguláris migránsok tényleges visszaküldésének garantálása céljából, beleértve végső eszközként az idegenrendészeti őrizetbe vétel mint legitim intézkedés alkalmazását. A tagállamoknak mindenekelőtt meg kell erősíteniük a kitoloncolás előtti őrizetre szolgáló kapacitásukat, hogy ezáltal a visszaküldés céljára garantált legyen az irreguláris migránsok fizikai jelenléte, és intézkedéseket kell hozniuk a jogokkal és az eljárásokkal való visszaélések megelőzése érdekében.

7. A tagállamok között a visszaküldéssel kapcsolatban folytatott gyakorlati együttműködés alapvető szerepet játszik a visszaküldések arányának növelésében. Ezért erősen ösztönözzük a tagállamokat arra, hogy nagyobb mértékben vegyék igénybe a Frontex szakértelmét, és szisztematikusabban folyamodjanak az általa jelenleg kínált szolgáltatásokhoz, így például az alábbiakhoz: előzetes vizsgálatot végző szakértői csoportok küldése a Frontex által koordinált közös műveletekhez, segítségnyújtás a migránsok úti okmányainak megszerzéséhez, közös visszaküldési műveletek szervezése, valamint az ilyen műveletekben részt vevő tagállami személyzet képzése. A Frontexnek pedig a maga részéről fokoznia kell az arra irányuló törekvéseit, hogy teljes mértékben kiaknázza jelenlegi megbízatását ahhoz, hogy segítséget nyújtson a tagállamoknak a visszaküldési műveletekhez és más releváns tevékenységekhez. Míg a visszaküldések végrehajtása elsősorban a tagállamok feladata, a Frontexen belüli, célzottan a visszaküldésekkel foglalkozó részleg azonnali létrehozása várhatóan lehetővé teszi a Frontex számára, hogy fokozza a tagállamoknak többek közötta visszaküldési műveletek megkönnyítéséhez, megszervezéséhez és finanszírozásához nyújtott támogatását. A Frontexnek továbbra is közvetlen segítséget kell nyújtania az egyes tagállamoknak, és fel kell jogosítani arra, hogy – figyelembe véve a tagállamok igényeit – saját kezdeményezésére közös visszaküldési műveleteket indíthasson. Valamennyi tagállam és a Frontex szorosan együttműködik majd abban, hogy a visszaküldési műveleteket illetően különösen aktív szerepet vállalva részt vegyenek az uniós tranzitzónák létrehozásában és működtetésében, ahogy ezt az Európai Tanács 2015. szeptember 23-i következtetései nyomatékosítják.

8. A Tanács maradéktalanul támogatja a Frontex megerősítését, és várakozással tekint a Bizottság által 2015 decemberében benyújtandó jogszabálycsomag elé. A Tanács e tekintetben üdvözli, hogy a Bizottság az uniós tranzitzónákkal kapcsolatos tapasztalatokra építve mérlegelni kívánja a tagállamokat a személyazonosítás, a harmadik országokkal folytatott konzuli együttműködés és a visszaküldési műveletek szervezése terén segítő gyorsreagálású visszaküldő csapatok létrehozását a Frontex keretein belül.

9. A Tanács üdvözli, hogy a Bizottság támogatni és irányítani kívánja egy a visszaküldés integrált igazgatását szolgáló rendszer létrehozását a visszaküldés terén a harmadik országokkal szembeni integrált európai megközelítés, az Európai Reintegrációs Hálózat és az Európai Visszaküldési Összekötő Tisztviselők Hálózata, valamint az európai migrációs összekötő tisztviselők, a bevándorlási összekötő tisztviselők és a Frontex összekötő tisztviselői közötti szinergiák megteremtésével. Ezeknek a hálózatoknak egymást segítő módon, az átfedéseket elkerülve kell működniük, hogy fokozzák az uniós visszaküldési rendszer eredményességét. Szakértelmüket és tapasztalataikat pedig tovább kell adniuk a tagállamoknak az esetleges követő intézkedések céljából. Felkérjük valamennyi tagállamot, hogy törekedjen az e hálózatokban való aktív részvételre. A Frontex feladata, hogy operatív szinten gondoskodjon a visszaküldések igazgatására szolgáló integrált rendszer koordinációjáról.

10. Minden eszközt mozgósítani kell a visszaküldés és a visszafogadás terén folytatott együttműködés fokozása érdekében. A tagállamok, a Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat az irreguláris migránsok származási országaival folytatott politikai szintű párbeszéd keretében minden esetben előtérbe fogják helyezni a visszafogadás kérdését, hogy az EU egybehangzó üzenetet közvetítsen ezen országok felé, többek között azzal kapcsolatban, hogy a meglévő visszafogadási megállapodásokat maradéktalanul és ténylegesen végre kell hajtaniuk az összes tagállam vonatkozásában. A származási országokkal való együttműködés további fontos pontjaként kell kezelni az irreguláris migránsok személyazonosítását és az úti okmányok kiállítását. Ezzel kapcsolatban elengedhetetlen a származási országok diplomáciai képviseleteivel való együttműködés, amelynek javítása kiemelt feladat. A belügyek területén a Tanács további megfontolás tárgyává teszi, hogy az átdolgozás alatt álló Uniós Vízumkódex keretében a vízumkönnyítést a visszafogadási megállapodásokhoz kapcsolja, mégpedig annak biztosításával, hogy a Vízumkódex által előirányzott vízumkönnyítés csak azt követően legyen megadható, hogy értékelték a visszafogadással kapcsolatban az összes tagállam irányában tanúsított együttműködést.

11. A Tanács hangsúlyozza, hogy a saját állampolgárok visszafogadása a nemzetközi szokásjog által előírt kötelesség, amelyet minden államnak teljesítenie kell. Az afrikai, karibi és csendes-óceáni (AKCS) országok vonatkozásában a Cotonoui Megállapodás[5] 13. cikke nevesíti is ezt a kötelezettséget, előírva minden részes állam számára, hogy állampolgáraikat minden további formaság nélkül fogadják vissza. Az EU és tagállamai a visszafogadásra vonatkozó valamennyi kötelezettségvállalás tényleges végrehajtásának biztosítására fognak törekedni, legyen szó akár formális visszafogadási megállapodások, akár a Cotonoui Megállapodás vagy valamely más megállapodás keretében vállalt kötelezettségről. A Tanács felkéri a Bizottságot, hogy az EKSZ-szel szorosan együttműködve mihamarabb kezdjen kétoldalú párbeszédet azokkal az érintett harmadik országokkal, amelyek az irreguláris migránsok származási országai, illetve tranzitországok, mégpedig a gyakorlati együttműködés javításáról, építve azon uniós tagállamok tapasztalataira, amelyek már sikerrel hajtottak végre visszaküldési műveleteket ezen harmadik országok irányában. A Frontexnek – a visszaküldéssel foglalkozó hálózatokkal karöltve – operatív és technikai támogatást kell nyújtania ehhez. A Bizottságnak és az EKSZ-nek rendszeres tájékoztatást kell nyújtania a szóban forgó találkozók kimeneteléről, és legkésőbb 2016 júniusáig jelentést kell benyújtania az azokat követően elért eredményekről. A Tanács felkéri a Bizottságot, hogy ezek alapján tegyen javaslatot az érintett származási országokkal kötendő visszafogadási megállapodásokra vonatkozó tárgyalási irányelvekre azokban az esetekben, ahol szükség van a gyakorlati együttműködés szabályainak hivatalossá tételére. Ezzel párhuzamosan a Tanács felkéri továbbá a Bizottságot, hogy gondoskodjon a visszafogadási megállapodásokra irányuló, folyamatban lévő tárgyalások ütemének felgyorsításáról és mielőbbi lezárásáról.

12. A Tanács üdvözli a „többért többet” elv bevezetését, ami növelheti az EU-nak és tagállamainak befolyását. Ahhoz, hogy a harmadik országok fokozottabban együttműködjenek a visszafogadás és a visszaküldés terén, meg kell találnunk a megfelelő egyensúlyt az ösztönzés és a nyomásgyakorlás között. A fent említett elvet ezért mind tagállami, mind uniós szinten szélesebb körben, összehangoltan, tudatosan és aktívan kell alkalmazni úgy, hogy a visszaküldés és a visszafogadás kapcsán tanúsított együttműködés javulása valamennyi szakpolitikai területen előnyökkel járjon a harmadik országok számára, merítve a visszaküldésre vonatkozó kísérleti projektek tapasztalataiból. A Tanács felkéri a Bizottságot, hogy az EKSZ-szel közösen – hat hónapon belül – terjesszen elő javaslatot olyan átfogó, célzott intézkedéscsomagokra, amelyeket a harmadik országokkal szemben a tényleges visszafogadás végrehajtása során tapasztalt problémák kiküszöbölése céljából lehetne foganatosítani. Ezeket az intézkedéscsomagokat aztán haladéktalanul végre kell hajtani. Az együttműködés javítása érdekében adott esetben feltételrendszert kell megszabni. Ezzel összefüggésben arra ösztönözzük a tagállamokat, hogy határozzák meg a nemzeti hatáskörbe tartozó területeken érvényesíthető befolyásoló tényezőket.

A főképviselő által – a tagállamokkal és a Bizottsággal együttműködésben – folytatott magas szintű párbeszédeknek is elő kell segíteniük a befolyásoló tényezők feltárását, valamint a visszafogadás terén folytatott együttműködés elmélyítését.

13. A visszaküldési műveletek sikerének kulcsa a származási és a tranzitországokkal folytatott együttműködés. Az EU rövidesen megvizsgálja a helyszínen – az Unió küldöttségein és különösen a tervek szerint 2015 vége előtt Egyiptomba, Marokkóba, Libanonba, Nigerbe, Nigériába, Szenegálba, Pakisztánba, Szerbiába, Etiópiába, Tunéziába, Szudánba, Törökországba és Jordániába kiküldendő európai migrációs összekötő tisztviselőkön keresztül – folytatott uniós diplomáciában rejlő szinergiákat.

14. A Tanács felkéri a Bizottságot és az EKSZ-t, valamint a tagállamokat, hogy elsősorban az Unión kívüli képviseleteiken keresztül, a 9. pontban említett összekötő tisztviselőkkel szoros együttműködésben mozdítsák elő az uniós laissez-passer (harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolása céljára kiállított szabványos úti okmány)[6] alkalmazását abból a célból, hogy a harmadik országok általánosan elismerjék azt visszatérés céljára kiállított úti okmányként. Ezen túlmenően a tagállamok vállalják, hogy a visszaküldési műveletek során rendszeresebben alkalmazzák az uniós laissez-passer-t. 

15. Annak elismerése mellett, hogy a reintegráció támogatása nem előfeltétele a visszaküldésnek, további erőfeszítéseket kell tenni a reintegráció támogatása terén a visszatérés fenntarthatóságának biztosítása érdekében. Javítani kell továbbá a harmadik országok hatóságaival való gyakorlati együttműködést is azon kapacitásuk megerősítése céljából, hogy állampolgáraikat hatékonyan, záros határidőn belül vissza tudják fogadni.

16. Több harmadik országban önkéntes visszatérési programokat is működtet a nemzeti kormányzat. A tagállamoknak adott esetben célszerű közös reintegrációs projekteket tervezniük és végrehajtaniuk, mivel a méretgazdaságosság okán azok átfogóbbak és költséghatékonyabbak lennének. A tagállamok az AMIF pénzeszközein kívül a Bizottság által rendelkezésre bocsátott forrásokat is felhasználhatnak. A Tanács üdvözli a Bizottság azon szándékát, hogy az Európai Migrációs Hálózaton keresztül figyelemmel kíséri és felméri, hogy vannak-e a tagállamok önkéntes visszatérési és reintegrációs programjai között olyan eltérések, amelyek miatt a migránsok a legvonzóbb feltételeket kínáló tagállamokat részesíthetik előnyben.

17. Az Uniónak meg kell vizsgálnia, hogyan tud biztonságos és tartós fogadókapacitást kiépíteni, valamint a migrációs nyomásnak kitett, harmadik országbeli térségekben tartózkodó menekültek és családjaik számára tartós megoldásokat felvázolni, illetve hatékony eljárásokat biztosítani mindaddig, amíg a származási országukba való visszatérésük lehetővé nem válik. Amint a 2013/32/EU irányelvben[7] meghatározott feltételek teljesülnek, vagyis érvényesül a visszaküldés tilalmának az irányelv 38. cikkében említett elve, a tagállamoknak lehetőségük nyílik arra, hogy ezen személyek menedékjog iránti kérelmét az irányelv 33. cikkének értelmében a biztonságos harmadik ország indokával elfogadhatatlannak nyilvánítsák, és ezt követően mihamarabb megkezdődhet e személyek támogatott visszaküldése. Ezzel párhuzamosan fel kell tárni, hogy milyen hasonló regionális kapacitások állnak rendelkezésre a nemzetközi védelemre nem jogosult személyek gyors visszaküldéséhez.

[1] 11846/15  
[2] 11847/15  
[3] Az irányelv az Európai Unióról szóló szerződéshez és az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez csatolt (21.) és (22.) jegyzőkönyv értelmében nem vonatkozik az Egyesült Királyságra, Írországra és Dániára.
[4] A Tanács 2013. október 7-i 1053/2013/EU rendelete (HL L 295., 2013.11.6., 27. o.).
[5] A Cotonouban 2000. június 23-án aláírt partnerségi megállapodás egyrészről az afrikai, karibi és csendes-óceáni államok, másrészről az Európai Közösség és tagállamai között (HL L 317., 2000.12.15., 3. o.).
[6] A Tanács 1994. november 30-i ajánlása a harmadik országbeli állampolgárok kitoloncolása céljára kiállított szabványos úti okmány elfogadásáról.  
[7] Az irányelv az Európai Unióról szóló szerződéshez és az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez csatolt (21.) és (22.) jegyzőkönyv értelmében nem vonatkozik az Egyesült Királyságra, Írországra és Dániára.