Заключения на Съвета относно бъдещето на политиката на връщане

1. Съветът потвърждава отново, че съгласуваната, надеждна и ефективна политика по отношение на връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети държави, зачитаща изцяло правата на човека и достойнството на засегнатите лица, както и принципа на забрана за връщане, е основна част от цялостната политика на ЕС в областта на миграцията.

2. Съветът приветства съобщението на Комисията относно Плана за действие на ЕС относно връщането, изготвено в отговор на призива на Европейския съвет от 25 и 26 юни 2015 г., в които Комисията се приканва да изготви специална европейска програма за връщане. Планът за действие[1] и Наръчникът за връщането[2], представени на 9 септември 2015 г., съдържат прагматични и оперативни елементи с цел увеличаване на капацитета на държавите членки за връщане на незаконните мигранти, като същевременно напълно се отчита необходимостта от засилване на сътрудничеството и подпомагане на страните на произход и на транзитно преминаване.

3. Европейският съвет от 25 и 26 юни 2015 г. представи списък на действията, които да бъдат предприети в областта на връщането, обратното приемане и реинтеграцията. За да се отчете напредъкът и да се набележат нерешените въпроси, Съветът приканва Комисията да докладва във връзка с това до януари 2016 г. Освен това Съветът приканва Комисията да предприеме своевременно конкретни действия по обявеното в Плана за действие на ЕС относно връщането. 

4. Трябва да бъдат заделени достатъчно финансови средства за увеличаване на ефективността на системата на ЕС за връщане, като се обърне особено внимание на оказването на подкрепа на държавите членки, подложени на силен миграционен натиск. Фонд „Убежище, миграция и интеграция“ ще подпомогне съществено дейностите в областта на връщането на държавите членки, които планират да отделят за връщането над 800 милиона евро в националните си програми за периода 2014—2020 г. Финансиране за подпомагане на сътрудничеството в областта на обратното приемане и реинтеграцията на завърналите се лица, включително между държавите членки и трети държави, следва да се предоставя по линия на всички подходящи инструменти, особено на Извънредния доверителен фонд за стабилност и преодоляване на първопричините за незаконната миграция и разселването на хора в Африка и финансовите програми на ЕС. Съветът приветства и създаването от Комисията на специален инструмент за изграждане на капацитет за обратно приемане в рамките на фонд „Убежище, миграция и интеграция“. Освен това Frontex следва да разполага с адекватни ресурси, които да му позволят да увеличи съществено подкрепата си в областта на връщането.

5. ЕС и неговите държави членки трябва да положат повече усилия по отношение на връщането. Увеличаването на процента на връщанията следва да действа като възпиращ фактор за незаконната миграция. Директивата относно връщането[3], която влезе в сила през януари 2009 г., следва да се прилагат по последователен и ефикасен начин, за да се осигурят високи единни стандарти на прилагане и да се поддържа високо равнище на взаимно доверие между държавите членки. Съветът настойчиво приканва Комисията да направи оценка на функционирането и прилагането на директивата относно връщането и да набележи всички пречки пред ефективното връщане, включително като използва механизма за оценка по Шенген[4]. Въз основа на тази оценка Комисията се приканва да направи законодателни предложения, ако е целесъобразно, за преодоляване на тези пречки. Следва да се подобри използването на съществуващите европейски информационни системи, по-специално на Шенгенската информационна система (ШИС), Визовата информационна система (ВИС) и Евродак — важни инструменти, които трябва да бъдат допълнително усъвършенствани, така че да се даде възможност за подобряване на събирането и споделянето на информация и на координацията между държавите членки за целите на връщането. Съветът очаква предстоящите предложения на Комисията, въз основа на проучване на осъществимостта, да се направи задължително въвеждането в ШИС на всички забрани за влизане и на решенията за връщане, най-вече за да се улесни взаимното им признаване и изпълнение, възможно най-рано през 2016 г. Освен това преработеният пакет „интелигентни граници“, който ще бъде представен преди края на 2015 г., следва да спомогне за увеличаване на връщанията чрез създаването на регистър на всички трансгранични движения на граждани на трети държави. Наред с това Съветът приветства предложенията на Комисията по отношение на използването на Евродак за целите на връщането. В допълнение, до края на 2015 г. държавите членки ще приведат в действие мрежата от национални точки за контакт с цел обмен на информация, така че да се улесни оттеглянето на разрешенията за пребиваване, по-специално за мигранти със съдебно досие.

6. Съветът отчита, че националните правни и административни уредби също играят ключова роля за създаването на благоприятни условия за ефективни действия на ЕС в областта на връщането. По-конкретно, държавите членки трябва систематично да вземат решения за връщане, да предприемат всички необходими стъпки за тяхното прилагане и да осигурят подходящите ресурси, включително финансови средства и персонал, необходими за идентифициране и връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети държави. Трябва да се предприемат всички мерки, за да се гарантира ефективното връщане на незаконните мигранти, включително като се използва задържането като законна мярка от последна инстанция. В частност, държавите членки следва да засилят капацитета си за задържане преди принудителното отвеждане, за да се гарантира физическото присъствие на незаконните мигранти за целите на връщането, и да предприемат мерки за предотвратяване на злоупотребите с правата и процедурите.

7. Практическото сътрудничество между държавите членки в областта на връщането е съществено условие за увеличаване на процента на връщанията. Поради това на държавите членки горещо се препоръчва да използват по-добре експертните знания и да прибягват по-систематично до предлаганите от Frontex услуги, като разполагане на екипи за проверка в координираните съвместни операции, съдействие при получаването на документи за пътуване на мигрантите, организиране на съвместни операции по връщане и обучение на националните служители, участващи в операции по връщане. Frontex, от своя страна, следва да положи всички усилия за пълноценно използване на настоящия си мандат при оказването на съдействие на държавите членки в операции по връщане и други свързани дейности. Макар държавите членки да носят основната отговорност за връщанията, незабавното създаване на специална служба за връщане в рамките на Frontex следва да даде възможност на Агенцията да увеличи подкрепата си за държавите членки с цел, наред с другото, да подпомага, организира и финансира операции по връщане. Frontex трябва да продължи да подпомага пряко отделните държави членки, като ѝ се даде правото да организира съвместни операции по връщане по своя собствена инициатива при отчитане на нуждите на държавите членки. Всички държави членки и Frontex ще си сътрудничат тясно, като участват особено активно в създаването и функционирането на „горещи точки“ за операциите по връщане, както беше подчертано в заключенията на Европейския съвет от 23 септември 2015 г.

8. Съветът изразява пълната си подкрепа за засилването на Frontex и очаква законодателните предложения, които ще бъдат представени от Комисията през декември 2015 г. Във връзка с това Съветът приветства намерението на Комисията да разгледа възможността за създаване, в рамките на Frontex, на екипи за бърза намеса в областта на връщането, които да предлагат помощ при установяването на самоличността, консулско сътрудничество с трети държави и организиране на операции по връщане за държавите членки, като се използва опитът с „горещите точки“ (hotspot).

9. Съветът приветства намерението на Комисията да насърчава и ръководи разработването на интегрирана система за управление на връщането чрез изграждането на полезни взаимодействия между Европейския интегриран подход относно връщането към трети страни (EURINT), Европейския инструмент за реинтеграция (ERIN) и Европейската мрежа на служителите за връзка по въпросите на връщането (EURLO), както и европейските служители за връзка по въпросите на миграцията, служителите за връзка по въпросите на имиграцията и служителите за връзка на Frontex. Те следва да работят по взаимно подкрепящ се начин, като избягват дублирането, за да се увеличи ефективността на системата на ЕС за връщане. Техните знания и опит следва да се споделят с държавите членки с оглед предприемането на евентуални последващи действия. Всички държави членки се приканват да разгледат възможността за активно участие в тези мрежи. Frontex следва да осигури координация на оперативно равнище на интегрираната система за управление на връщането.

10. Следва да се мобилизират всички инструменти, за да се подобри сътрудничеството в областта на връщането и обратното приемане. Държавите членки, Комисията и Европейската служба за външна дейност ще дадат приоритет на обратното приемане във всички подходящи контакти на политическо ниво със страните на произход на незаконните мигранти, за да се гарантира, че посланието към тези държави е последователно, включително относно необходимостта от пълно и ефективно прилагане на съществуващите споразумения за обратно приемане спрямо всички държави членки. Сътрудничеството със страните на произход трябва да се насочи и към идентифицирането на незаконните мигранти и издаването на документи за пътуване. В този контекст особено важно е сътрудничеството с дипломатическите представителства на страните на произход и то трябва да бъде приоритет. В областта на вътрешните работи Съветът ще продължи да разглежда връзката между споразуменията за визови облекчения и за обратно приемане в рамките на преработения Визов кодекс, по-специално като гарантира, че визовите облекчения, предвидени във Визовия кодекс, се предоставят само след оценка на сътрудничеството в областта на обратното приемане с всички държави членки.

11. Съветът подчертава, че обратното приемане на собствени граждани е задължение съгласно международното обичайно право и че всички държави трябва да спазват това задължение. По отношение на държавите от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн (АКТБ) това задължение е посочено и в член 13 от Споразумението от Котону[5], с което всички участващи държави се ангажират да приемат обратно собствените си граждани без допълнителни формалности. ЕС и неговите държави членки ще се стремят да осигурят ефективното изпълнение на всички поети задължения за обратно приемане, независимо дали са предприети чрез официални споразумения за обратно приемане, Споразумението от Котону или други договорености. Съветът приканва Комисията, в тясно сътрудничество с ЕСВД, да започне своевременно двустранни диалози с цел насърчаване на практическото сътрудничество със съответните трети страни на произход и на транзитно преминаване на незаконни мигранти въз основа на опита на държавите — членки на ЕС, които вече са провели успешно операции по връщане към тези трети държави. Frontex, заедно с мрежите, работещи в областта на връщането, следва да предоставя оперативна и техническа подкрепа. Комисията и ЕСВД следва да информират редовно за резултатите от тези срещи и да докладват за постигнатия напредък най-късно до юни 2016 г. Въз основа на това Съветът приканва Комисията да предложи указания за водене на преговори по споразумения за обратно приемане със съответните страни на произход, когато е необходимо да се формализират практическите договорености за сътрудничество. Успоредно с това Съветът приканва Комисията да гарантира, че продължаващите преговори относно споразуменията за обратно приемане се ускоряват и споразуменията се сключват възможно най-бързо.

12. Съветът приветства въвеждането на принципа „повече за повече“ като начин за засилване на влиянието на ЕС и на държавите членки. За подобряването на сътрудничеството с трети държави по въпросите на обратното приемане и връщането следва да се балансира добре предоставянето на стимули и оказването на натиск. Следователно този принцип трябва да се прилага по-широко и да се използва активно по съгласуван начин както на равнище ЕС, така и на национално равнище, като подобреното сътрудничество по въпросите на връщането и обратното приемане се свързва с ползите във всички сфери на политиката въз основа на опита с пилотните проекти в областта на връщането. Съветът призовава Комисията, заедно с ЕСВД, да предложи, в рамките на шест месеца, всеобхватни и съобразени с конкретните нужди пакети, които да се използват по отношение на трети държави, за да се разрешат проблемите, възникнали при ефективното изпълнение на обратното приемане. Тези пакети следва да бъдат изпълнени незабавно след това. Когато е целесъобразно, следва да се използва принципът на обвързаност с условия, с цел подобряване на сътрудничеството. Във връзка с това държавите членки се насърчават да набележат възможностите за оказване на влияние в областите, които попадат в обхвата на националната им компетентност.

Диалозите на високо равнище, провеждани от върховния представител в сътрудничество с държавите членки и Комисията, следва да допринесат за набелязването на възможностите за влияние и за засилване на сътрудничеството в областта на обратното приемане.

13. Сътрудничеството със страните на произход и на транзитно преминаване е от ключово значение за успешните операции по връщане. В краткосрочен план ЕС ще проучи възможностите за полезни взаимодействия на дипломацията на ЕС по места чрез делегациите на ЕС, и по-специално чрез европейските служители за връзка по въпросите на миграцията, които ще бъдат разположени до края на 2015 г. в Египет, Мароко, Ливан, Нигер, Нигерия, Сенегал, Пакистан, Сърбия, Етиопия, Тунис, Судан, Турция и Йордания.

14. Съветът приканва Комисията и ЕСВД, както и държавите членки, по-специално чрез представителствата си извън ЕС, и в тясно сътрудничество със служителите за връзка, посочени в точка 9, да насърчават използването на разрешения на ЕС за преминаване (стандартен документ за пътуване при експулсирането на граждани на трети страни)[6], които следва да се превърнат в документ за пътуване, приеман от третите държави за целите на връщането. Освен това държавите членки се ангажират да използват по-често разрешенията на ЕС за преминаване в операциите по връщане. 

15. Като се отчита, че помощта за реинтеграция не е предварително условие за връщане, се посочва, че са необходими допълнителни усилия за подкрепа на реинтеграцията, така че да се гарантира трайният характер на връщанията. Трябва да се засили и практическото сътрудничество с органите на страната на произход, за да се подобри капацитетът им за ефективно и своевременно обратно приемане на техните граждани.

16. В редица трети държави националните администрации обикновено прилагат програми за доброволно връщане. Когато е уместно, държавите членки следва да изготвят и прилагат съвместни проекти за реинтеграция, които да станат по-комплексни и ефективни от гледна точка на разходите благодарение на икономиите от мащаба. Освен от фонд „Убежище, миграция и интеграция“, държавите членки могат да се възползват и от наличното финансиране, осигурявано от Комисията. Съветът приветства намерението на Комисията да осъществява наблюдение и оценка чрез Европейската мрежа за миграцията на това дали различията между програмите за доброволно връщане и реинтеграция на държавите членки биха могли да доведат до търсене на по-изгодни варианти за връщане (return shopping).

17. ЕС ще проучи начините за осигуряване на безопасни и трайни възможности за прием и за осигуряване на трайни перспективи и адекватни процедури за бежанците и техните семейства в региони в трети държави, засегнати от миграционен натиск, докато не стане възможно връщането им в страната на произход. След като бъдат изпълнени условията по Директива 2013/32/ЕС[7], и по-конкретно принципът на забрана за връщане, посочен в член 38 от нея, държавите членки ще са в състояние да решават, че молбите за убежище са недопустими, като се позовават на основанието за сигурна трета страна в съответствие с член 33 от същата директива, след което ще може да се съдейства за бързо връщане. Успоредно с това следва да се проучи възможността за сходен регионален капацитет с оглед бързото връщане на лицата, които не отговарят на условията за международна закрила.

[1] Док. 11846/15  
[2] Док. 11847/15  
[3] Тази директива не се прилага за Обединеното кралство, Ирландия и Дания в съответствие с протоколи № 21 и № 22, приложени към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз.
[4] Регламент (ЕС) № 1053/2013 на Съвета от 7 октомври 2013 г. (ОВ L 295, 6.11.2013 г., стр. 27).
[5] Споразумение за партньорство между членовете на Групата страни от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн, от една страна, и Европейската общност и нейните държави членки, от друга страна, подписано в Котону на 23 юни 2000 година (ОВ L 317, 15.12.2000 г., стр. 0003 – 0353).
[6] Препоръка на Съвета от 30 ноември 1994 г. относно приемането на документ образец за пътуване при експулсиране на граждани на трети държави.  
[7] Тази директива не се прилага за Обединеното кралство, Ирландия и Дания в съответствие с протоколи № 21 и № 22, приложени към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз.