Závery Rady o budúcnosti politiky návratu

1. Rada opäť potvrdzuje, že jednou zo zásadných súčastí komplexnej migračnej politiky EÚ je ucelená, dôveryhodná a účinná politika návratu štátnych príslušníkov tretích krajín neoprávnene sa zdržiavajúcich na území členských štátov, v ktorej sa plne rešpektujú ľudské práva a dôstojnosť dotknutých osôb, ako aj zásada zákazu vrátenia alebo vyhostenia do určitých krajín.

2. Rada víta oznámenie Komisie o akčnom pláne EÚ v oblasti návratu, ktorý je odpoveďou na výzvu Európskej rady z 25. a 26. júna 2015, aby Komisia vytvorila osobitný európsky program návratu. Tento akčný plán[1], ako aj príručka o návrate[2], ktoré boli predložené 9. septembra 2015, obsahujú pragmatické a operatívne prvky s cieľom zvýšiť kapacitu členských štátov zabezpečiť návrat nelegálnych migrantov, pričom sa plne uznáva potreba posilniť spoluprácu a podporu vo vzťahu ku krajinám pôvodu a tranzitu.

3. Európska rada na zasadnutí 25. a 26. júna 2015 stanovila zoznam opatrení, ktoré sa majú prijať v oblastiach návratu, readmisie a reintegrácie. Rada vyzýva Komisiu, aby do januára 2016 podala správu s cieľom zhodnotiť dosiahnutý pokrok a identifikovať zostávajúce problémy. Rada okrem toho vyzýva Komisiu, aby konkrétnymi opatreniami urýchlene nadviazala na oznamy uvedené v akčnom pláne EÚ v oblasti návratu. 

4. Je potrebné prideliť primerané finančné zdroje na zvýšenie účinnosti návratového systému EÚ s osobitným dôrazom na podporu členských štátov, ktoré sú vystavené veľkému migračnému tlaku. Z Fondu pre azyl, migráciu a integráciu sa budú intenzívne podporovať návratové činnosti tých členských štátov, ktoré vo svojich národných programoch na roky 2014 – 2020 plánujú vyčleniť na problematiku návratu viac ako 800 miliónov EUR. Financovanie na podporu spolupráce pri readmisii a reintegrácii navrátilcov, a to aj medzi členskými štátmi a tretími krajinami, by sa malo poskytovať zo všetkých príslušných nástrojov, najmä z Núdzového trustového fondu pre stabilitu a riešenie základných príčin neregulárnej migrácie a vysídľovania osôb v Afrike a z finančných programov EÚ. Rada tiež víta, že Komisia zriadila v rámci Fondu pre azyl, migráciu a integráciu (AMIF) osobitný nástroj na budovanie kapacít v oblasti readmisie. Okrem toho by sa mali agentúre Frontex prideliť primerané zdroje, aby mohla výrazne zintenzívniť svoju podporu v oblasti návratu.

5. EÚ a jej členské štáty musia robiť v oblasti návratu viac. Zvýšenie mier návratu by malo pôsobiť ako odradzujúci prostriedok proti neregulárnej migrácii. Smernica o návrate[3], ktorá nadobudla účinnosť v januári 2009, by sa mala uplatňovať konzistentne a účinne, aby sa zabezpečili prísne jednotné normy presadzovania a aby sa zachovala vysoká úroveň vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi. Rada naliehavo vyzýva Komisiu, aby posúdila fungovanie a vykonávanie smernice o návrate a identifikovala prekážky účinného návratu, okrem iného aj pomocou mechanizmu schengenského hodnotenia[4]. Komisia sa vyzýva, aby na základe tohto hodnotenia podľa potreby predložila legislatívne návrhy na odstránenie týchto prekážok. Lepšie by sa mali využívať existujúce európske informačné systémy, najmä Schengenský informačný systém (SIS), vízový informačný systém (VIS) a Eurodac, ktoré sú dôležitými nástrojmi, ktoré sa musia ďalej skvalitňovať, aby umožňovali lepšie zhromažďovanie informácií, ich výmenu a koordináciu medzi členskými štátmi na účely návratu. Rada čo najskôr v roku 2016 očakáva návrhy Komisie založené na štúdii uskutočniteľnosti, ktorými sa stanoví povinnosť vkladať do SIS všetky zákazy vstupu a rozhodnutia o návrate najmä s cieľom umožniť ich vzájomné uznávanie a presadzovanie. Okrem toho by oblasť návratu mali pomôcť posilniť revidované právne predpisy týkajúce sa inteligentných hraníc, ktoré sa majú predložiť do konca roka 2015, a to prostredníctvom vytvorenia záznamov o všetkých cezhraničných pohyboch štátnych príslušníkov tretích krajín. Rada okrem toho víta návrhy Komisie týkajúce sa používania systému Eurodac na účely návratu. Členské štáty taktiež do konca roka 2015 uvedú do prevádzky sieť národných kontaktných miest na výmenu informácií s cieľom uľahčiť odoberanie povolení na pobyt najmä migrantom so záznamom v registri trestov.

6. Rada uznáva, že pri vytváraní vhodných podmienok pre účinné opatrenia EÚ v oblasti návratu zohrávajú kľúčovú úlohu aj vnútroštátne právne a administratívne rámce. Členské štáty musia najmä systematicky vydávať rozhodnutia o návrate, podniknúť všetky kroky potrebné na ich presadzovanie a poskytnúť primerané zdroje vrátane finančných prostriedkov a personálu, ktoré sú potrebné na identifikáciu a návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín. Musia sa prijať všetky opatrenia na zabezpečenie účinného návratu neregulárnych migrantov vrátane zadržania ako legitímneho núdzového opatrenia. Členské štáty by mali najmä posilniť svoje prednávratové detenčné kapacity, aby sa zabezpečila fyzická prítomnosť neregulárnych migrantov na účely návratu, a mali by podniknúť kroky na zabránenie zneužívaniu práv a postupov.

7. Nevyhnutným prvkom zvyšovania miery návratu je praktická spolupráca medzi členskými štátmi v oblasti návratu. Členské štáty sa preto dôrazne nabádajú, aby lepšie využívali odborné znalosti a systematickejšie žiadali o služby, ktoré v súčasnosti ponúka agentúra Frontex, ako je nasadenie skríningových tímov v koordinovaných spoločných operáciách, pomoc pri získavaní cestovných dokladov migrantov, organizovanie spoločných operácií návratu a odborná príprava vnútroštátnych pracovníkov zapojených do operácií návratu. Frontex by mal zase zintenzívniť úsilie o plné využívanie svojho súčasného mandátu a pomáhať členským štátom pri operáciách návratu a iných príslušných činnostiach. Hoci za uskutočňovanie návratov sú v prvom rade zodpovedné členské štáty, bezodkladné vytvorenie špecializovaného úradu pre návrat v rámci agentúry Frontex by jej malo umožniť zvýšiť podporu členských štátov okrem iného s cieľom uľahčiť, organizovať a financovať operácie návratu. Frontex musí aj naďalej poskytovať priamu pomoc jednotlivým členským štátom a musí mať právo organizovať spoločné operácie návratu z vlastnej iniciatívy s ohľadom na potreby členských štátov. Ako sa zdôraznilo v záveroch Európskej rady z 23. septembra 2015, všetky členské štáty a Frontex budú úzko spolupracovať a zohrávať osobitne aktívnu úlohu pri vytváraní a prevádzke krízových vstupných centier („hotspots“) so zreteľom na operácie návratu.

8. Rada vyjadruje plnú podporu posilneniu agentúry Frontex a s nádejou očakáva legislatívny balík, ktorý má Komisia predložiť v decembri 2015. Rada v tejto súvislosti víta zámer Komisie zvážiť zriadenie zásahových tímov pre rýchly návrat v rámci agentúry Frontex, poskytovanie podpory pri identifikácii, konzulárnej spolupráce s tretími krajinami a organizovanie operácií návratu v prospech členských štátov vychádzajúc zo skúseností s krízovými vstupnými centrami.

9. Rada víta zámer Komisie posilniť a riadiť integrovaný systém riadenia návratu vytváraním synergií medzi európskym integrovaným prístupom týkajúcim sa návratu do tretích krajín (EURINT), sieťou európskych reintegračných nástrojov (ERIN) a európskou sieťou styčných úradníkov pre návrat (EURLO), ako aj európskymi styčnými úradníkmi pre migráciu (EMLO), styčnými úradníkmi pre prisťahovalectvo (ILO) a styčnými úradníkmi agentúry Frontex. Mali by sa navzájom podporovať tým, že sa budú vyhýbať duplicite v záujme zvýšenia účinnosti návratového systému EÚ. Ich odborné znalosti a skúsenosti by sa mali následne poskytovať členským štátom, ktoré na ne môžu nadviazať. Všetky členské štáty sa vyzývajú, aby zvážili aktívnu účasť v týchto sieťach. Agentúra Frontex by mala zabezpečiť koordináciu integrovaného systému riadenia návratu na operačnej úrovni.

10. Na posilnenie spolupráce v otázkach návratu a readmisie sa zmobilizujú všetky nástroje. Členské štáty, Komisia a Európska služba pre vonkajšiu činnosť budú readmisii venovať prioritnú pozornosť vo všetkých relevantných kontaktoch na politickej úrovni s krajinami pôvodu neregulárnych migrantov s cieľom zabezpečiť, aby sa týmto krajinám odovzdávalo jednotné posolstvo okrem iného aj o potrebe plného a účinného vykonávania existujúcich readmisných dohôd vo vzťahu k všetkým členským štátom. Spolupráca s krajinami pôvodu sa musí zamerať aj na identifikáciu neregulárnych migrantov a vydávanie cestovných dokladov. V tejto súvislosti je kľúčová spolupráca s diplomatickým zastúpeniam krajín pôvodu, a preto musí byť prioritou. V oblasti vnútorných vecí bude Rada naďalej venovať pozornosť prepojeniu medzi dohodami o zjednodušení vízového režimu a readmisnými dohodami v rámci prepracovaného Vízového kódexu, okrem iného zabezpečením toho, aby k zjednodušeniu vízového režimu, ako sa uvádza vo Vízovom kódexe, dochádzalo až po posúdení spolupráce v oblasti readmisie so všetkými členskými štátmi.

11. Rada zdôrazňuje, že readmisia vlastných štátnych príslušníkov je povinnosťou podľa medzinárodného zvykového práva a že je túto povinnosť si musia plniť všetky štáty. V súvislosti s africkými, karibskými a tichomorskými (AKT) krajinami sa táto povinnosť ďalej upravuje v článku 13 dohody z Cotonou[5], v ktorom sa všetky zúčastnené štáty zaväzujú prijímať svojich štátnych príslušníkov bez ďalších formalít. EÚ a jej členské štáty sa budú usilovať zabezpečiť účinné plnenie všetkých readmisných záväzkov, či už prijatých prostredníctvom formálnych readmisných dohôd, dohody z Cotonou alebo iných mechanizmov. Rada vyzýva Komisiu, aby v úzkej spolupráci s ESVČ urýchlene nadviazala dvojstranné dialógy zamerané na zintenzívnenie praktickej spolupráce so všetkými relevantnými tretími krajinami pôvodu a tranzitu neregulárnych migrantov, vychádzajúc zo skúseností členských štátov EÚ, ktoré uskutočnili úspešné operácie návratu do týchto tretích krajín. Frontex by mal spolu so sieťami zameranými na návrat poskytovať operačnú a technickú podporu. Komisia a ESVČ by mali pravidelne informovať o výsledkoch týchto stretnutí a podať správu o dosiahnutom pokroku najneskôr do júna 2016. Rada vyzýva Komisiu, aby na základe toho navrhla smernice na rokovania o readmisných dohodách s relevantnými krajinami pôvodu, ak to bude potrebné na sformalizovanie praktických dojednaní o spolupráci. Rada zároveň vyzýva Komisiu, aby zabezpečila čo najskoršie urýchlenie a uzavretie prebiehajúcich rokovaní o readmisných dohodách.

12. Rada víta zavedenie zásady „viac za viac“ ako spôsobu zvýšenia pákového efektu EÚ a členských štátov. Na posilnenie spolupráce tretích krajín v oblasti readmisie a návratu by sa mala využiť citlivo vyvážená kombinácia stimulov a nátlaku. Táto zásada sa preto musí uplatňovať všeobecnejšie a aktívne využívať jednotným spôsobom tak na úrovni EÚ, ako aj na vnútroštátnej úrovni, pričom zlepšenú spoluprácu v otázkach návratu a readmisie je potrebné naviazať na výhody vo všetkých oblastiach politiky na základe skúseností s pilotnými projektmi v oblasti návratu. Rada vyzýva Komisiu, aby spoločne s ESVČ do šiestich mesiacov navrhla komplexné a cielené balíčky, ktoré sa využijú vo vzťahu k tretím krajinám s cieľom napraviť problémy, ktoré sa vyskytli pri vykonávaní účinnej readmisie. Tieto balíčky by sa mali následne ihneď vykonávať. Podľa potreby by sa v záujme zlepšenia spolupráce mala využívať podmienenosť. V tejto súvislosti sa členské štáty nabádajú, aby identifikovali možnosti uplatnenia pákového efektu v oblastiach, ktoré patria do ich vnútroštátnej právomoci.

Dialógy na vysokej úrovni vedené vysokou predstaviteľkou v spolupráci s členskými štátmi a Komisiou by mali pomôcť identifikovať možnosti tohto pákového efektu na posilnenie spolupráce v oblasti readmisie.

13. Zásadný význam má pre úspech operácií návratu spolupráca s krajinami pôvodu a tranzitu. V krátkodobom horizonte EÚ preskúma synergie diplomacie EÚ v teréne prostredníctvom delegácií EÚ, a najmä prostredníctvom európskych styčných úradníkov pre migráciu (EMLO), ktorí sa majú do konca roka 2015 nasadiť do Egypta, Maroka, Libanonu, Nigeru, Nigérie, Senegalu, Pakistanu, Srbska, Etiópie, Tuniska, Sudánu, Turecka a Jordánska.

14. Rada vyzýva Komisiu, ESVČ a členské štáty, aby najmä prostredníctvom svojich zastúpení mimo EÚ v úzkej spolupráci so styčnými úradníkmi uvedenými v bode 9 propagovali osobitný preukaz (laissez-passer) EÚ (štandardný cestovný doklad na vyhostenie štátnych príslušníkov tretích krajín)[6], ktorý by sa mal stať cestovným dokladom všeobecne akceptovaným tretími krajinami na účely návratu. Okrem toho sa členské štáty zaväzujú pravidelnejšie využívať osobitný preukaz EÚ pri operáciách návratu. 

15. Hoci sa uznáva, že podpora začlenenia nie je podmienkou pre uskutočnenie návratu, na zabezpečenie udržateľnosti návratu je potrebné dodatočné úsilie v oblasti podpory začlenenia. Musí sa posilniť aj praktická spolupráca s domácimi orgánmi, aby sa zlepšila ich kapacita na účinnú a včasnú readmisiu ich štátnych príslušníkov.

16. Vo viacerých tretích krajinách vykonávajú programy dobrovoľného návratu vnútroštátne orgány. Ak je to vhodné, členské štáty by mali vytvárať a realizovať spoločné projekty reintegrácie, ktoré by sa v dôsledku úspor z rozsahu stali komplexnejšími a nákladovo účinnejšími. Členské štáty môžu okrem prostriedkov z AMIF využiť dostupné prostriedky, ktoré poskytuje Komisia. Rada víta zámer Komisie prostredníctvom Európskej migračnej siete monitorovať a posudzovať, či by mohli rozdiely medzi programami členských štátov v oblasti dobrovoľného návratu a reintegrácie viesť k „obchodovaniu“ v oblasti návratu.

17. EÚ sa bude zaoberať rozvojom bezpečných a udržateľných prijímacích kapacít a zabezpečením trvalých vyhliadok a primeraných postupov pre utečencov a ich rodiny v regiónoch tretích krajín, ktoré sú vystavené migračným tlakom, až pokým sa nebudú môcť vrátiť do krajiny pôvodu. Keď sa zohľadnia podmienky ustanovené v smernici 2013/32/EÚ[7], predovšetkým zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia do určitých krajín uvedená v článku 38, členské štáty sú oprávnené považovať žiadosti o azyl od týchto osôb za neprípustné na základe konceptu bezpečnej tretej krajiny v súlade s článkom 33 uvedenej smernice a potom môže dôjsť k ich urýchlenému asistovanému návratu. Zároveň by sa mali preskúmať podobné regionálne kapacity pre rýchly návrat osôb, ktoré nespĺňajú podmienky medzinárodnej ochrany.

[1] Dokument 11846/15.  
[2] Dokument 11847/15.  
[3] Táto smernica sa neuplatňuje na Spojené kráľovstvo, Írsko a Dánsko v súlade s protokolmi č. 21 a 22 pripojenými k Zmluve o Európskej únii a k Zmluve o fungovaní Európskej únie.
[4] Nariadenie Rady (EÚ) č. 1053/2013 zo 7. októbra 2013, Ú. v. EÚ L 295, 6.11.2013, s. 27.
[5] Dohoda o partnerstve medzi členmi skupiny afrických, karibských a tichomorských štátov na jednej strane a Európskym spoločenstvom a jeho členskými štátmi na strane druhej podpísaná v Cotonou 23. júna 2000 (Ú. v. ES L 317, 15.12.2000, s. 0003 – 0353).
[6] Odporúčanie Rady z 30. novembra 1994 o prijatí štandardného cestovného dokladu na vyhostenie štátnych príslušníkov tretích krajín.  
[7] Táto smernica sa neuplatňuje na Spojené kráľovstvo, Írsko a Dánsko v súlade s protokolmi č. 21 a 22 pripojenými k Zmluve o Európskej únii a k Zmluve o fungovaní Európskej únie.