Neuvoston päätelmät EU:n lähestymistavasta pakkomuuttoon ja kehitykseen

1. Konfliktit, väkivalta ja ihmisoikeusloukkaukset ovat maailmanlaajuisesti pakottaneet yli 60 miljoonaa ihmistä – pakolaisia ja maan sisällä siirtymään joutuneita henkilöitä – pois kotiseudultaan. Kun otetaan huomioon myös Eurooppaan vaikuttava laaja pakolais- ja muuttoliikekriisi, tämä on neuvostolle merkittävä huolenaihe. Ilmastonmuutos, luonnonkatastrofit ja ihmisen aiheuttamat katastrofit sekä kehitysmahdollisuuksien puute ja ihmisten turvattomuus tuovat tässä suhteessa lisähaasteita. Neuvosto muistuttaa, että 86 prosenttia maailman pakolaisista elää kehitysmaissa ja että vähiten kehittyneet maat ovat vastaanottaneet kaikista pakolaisista 25 prosenttia. Neuvosto toistaa sitoumuksensa työskennellä sen puolesta, että konfliktit saadaan ratkaistua rauhanomaisesti ja että löydetään kestäviä ja ihmisarvoisia ratkaisuja pakolaisia ja maan sisällä siirtymään joutuneita henkilöitä varten, mukaan lukien turvallinen ja vapaaehtoinen paluu. Neuvosto myös muistuttaa, että ehkäisevät toimet ja valmiuksien kehittäminen ovat keskeisiä selviytymiskyvyn kulmakiviä.

2. Neuvosto palauttaa mieleen päätelmänsä (19. heinäkuuta 2013) muuttoliikettä ja kehitystä koskevasta vuoden 2013 korkean tason vuoropuhelusta ja kehityksen ja muuttoliikkeen välisen yhteyden laajentamisesta[1] sekä joulukuussa 2014 antamansa päätelmät muuttoliikkeestä EU:n kehitysyhteistyössä[2]. Jälkimmäisissä päätelmissä kehotettiin laatimaan "kehitysyhteistyöhön perustuva johdonmukainen ja koordinoitu lähestymistapa pakolaisiin ja maan sisällä siirtymään joutuneisiin henkilöihin sekä varmistamaan asianmukainen rahoitus". Tämä vaatimus toistettiin 26. toukokuuta 2015 pidetyssä neuvoston istunnossa.

3. Neuvosto korostaa tarvetta toteuttaa kiireellisiä ja päättäväisiä politiikkatoimia pitkittyneiden pakkomuuttotilanteiden ratkaisemisessa ja panee tämän vuoksi tyytyväisenä merkille komission tiedonannon "Ihmisarvoinen elämä: apuriippuvuudesta omaehtoiseen selviytymiseen. Pakkomuutto ja kehitys".

4. Neuvosto on tietoinen siitä, että pakkomuutto vaikuttaa vakavasti niin siirtymään joutuneisiin henkilöihin ja heidän perheisiinsä kuin vastaanottajamaihin ja -yhteisöihin. Humanitaarinen järjestelmä ei yksinään pysty vastaamaan niihin kasvaviin ja muuttuviin tarpeisiin, joita kotiseudultaan siirtymään pakotetuilla henkilöillä ja heidän vastaanottajamaillaan ja -yhteisöillään on erityisesti silloin, kun yhä useammat kriisit pitkittyvät. Pakkomuutto on politiikan, ihmisoikeuksien, turvallisuuden, kehityksen ja talouden kannalta haaste, jota salakuljetus, ihmiskauppa ja hyväksikäyttö entisestään pahentavat. Haastetta olisi lähestyttävä tarveperusteisesta näkökulmasta, jonka tukena on kaikki ihmisoikeudet kattava oikeuksiin perustuva lähestymistapa, hyödyntäen pitkän aikavälin kehittämistukea, johon kehitysyhteistyön toimijat, myös alan paikalliset toimijat, pääsääntöisesti osallistuvat mahdollisuuksien mukaan jo varhaisessa vaiheessa ja koko kriisin ajan. Näin humanitaarista lähestymistapaa täydennetään koordinoidusti ja johdonmukaisesti poliittisen vuoropuhelun tukemana. Olisi pyrittävä löytämään kestäviä maailmanlaajuisia ja paikallisia ratkaisuja siirtymään joutuneita henkilöitä varten puuttumalla perimmäisiin syihin ja torjumalla pakkomuuton pitkittymistä, jotta voidaan parantaa siirtymään joutuneiden henkilöiden elämänlaatua ja siirtyä avusta riippuvaisuudesta itsenäiseen selviytymiseen. Toisaalta vastaanottajamaiden ja -yhteisöjen olisi saatava riittävää ja kestävää tukea samalla kun maksimoidaan hyödyt, joita siirtymään joutuneet henkilöt voivat tuoda. Olisi käytettävä vahvempaa strategista ja operatiivista kehitystyön ja humanitaaristen lähestymistapojen välistä yhteyttä siihen, että pyritään luomaan puitteet laajoille kumppanuuksille, joilla parannetaan suojelua ja luodaan kestäviä sosiaalisia ja taloudellisia mahdollisuuksia, kuten kaikentasoista koulutusta, kotiseudultaan siirtymään pakotetuille henkilöille ja heidän vastaanottajayhteisöilleen. Samalla olisi otettava huomioon siirtymään pakotettujen henkilöiden vastaanottajamaiden ja -yhteisöjen prioriteetit, taloudellinen tilanne ja tarpeet.

Johdonmukainen, kehityslähtöinen lähestymistapa pakkomuuttoon

5. Neuvosto on tyytyväinen lähestymistapaan ja suuntaviivoihin, joissa tunnustetaan pakolaisten ja maan sisällä siirtymään joutuneiden henkilöiden potentiaali siihen, että he voivat myötävaikuttaa ja osallistua aktiivisesti talouselämään ja yhteiskuntaan vastaanottajamaissa ja -yhteisöissä kunnes turvallinen paluu on mahdollista. Neuvosto katsoo, että vastaanottajamaiden hallituksia olisi tuettava, kun ne hyväksyvät ja panevat täytäntöön kansallisia oikeusjärjestelmiä ja toimintapolitiikkoja, jotka ovat kansainvälisten normien mukaisia ja edistävät kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden itsenäistä selviytymistä, ja näin turvaavat heidän oikeutensa ja ihmisarvonsa. EU aikoo työskennellä yhdessä vastaanottajamaiden hallitusten ja paikallisviranomaisten kanssa, kun ne panevat vähitellen täytäntöön suunnitelmia ja politiikkoja kotiseuduiltaan siirtymään pakotettujen henkilöiden sosiaalis-taloudelliseksi integroimiseksi paikallisten ja kansallisten kehittämissuunnitelmien puitteissa. Pääsy työmarkkinoille ja koulutukseen sekä mahdollisuus saada palveluita ovat tässä suhteessa ratkaisevan tärkeitä. Tämän työn olisi perustuttava kumppanuuksiin kaikkien kehitysyhteistyön toimijoiden, myös maahanmuuttajayhteisöjen, kanssa. Paikallisen kansalaisyhteiskunnan ja yksityisen sektorin osallistuminen esimerkiksi julkisen ja yksityisen sektorin välisten yhteistyösopimusten kautta on ratkaisevan tärkeää, jotta sekä siirtymään pakotetuille henkilöille että heidän vastaanottajayhteisöilleen voidaan tarjota kipeästi kaivattuja palveluja sekä työllistymis-, liiketoiminta- ja sijoitusmahdollisuuksia. Kyseisten toimien tukena olisi oltava yhteisvastuu, paikallinen vastuunotto, kestävyys ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, ja niiden olisi perustuttava konkreettiseen taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen näyttöön kaikista niistä vaikutuksista ja seurauksista, joita pakolaisten tai maan sisällä siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamisella on.

6. Neuvosto on sitoutunut – ja kehottaa EU:ta ja sen jäsenvaltioita sekä kansainvälisiä toimijoita – siihen, että siirtymään pakotetut henkilöt ja näiden vastaanottajayhteisöt otetaan järjestelmällisesti ja kattavasti mukaan kansainvälisen yhteistyön ja avustustoimien rakenteen ja ohjelmien suunnitteluun sekä täytäntöönpanoon. Kestäviä ratkaisuja tukevat toimet on suunniteltava toimintaympäristön mukaan, ja niiden on vastattava kotiseudultaan siirtymään pakotettujen henkilöiden erityistarpeisiin ja haavoittuvuuksiin yli sen, mitä heidän oikeudellinen asemansa edellyttää. Pääsääntönä olisi oltava varhainen sitoutuminen sekä tiivis koordinointi poliittisten ja kehitysyhteistyön toimijoiden välillä kriisin alussa, jotta humanitaaristen toimijoiden hätäaputoimia ja varhaisia jälleenrakennustoimia täydennetään ja kehitetään edelleen noudattaen täysimääräisesti kansainvälistä humanitaarista oikeutta, kansainvälistä pakolaisoikeutta ja ihmisoikeuksia koskevaa kansainvälistä oikeutta. Tämä on linjassa sen vuoden 2030 kestävän kehityksen toimintaohjelmassa annetun sitoumuksen kanssa, jonka mukaan ketään ei jätetä ilman apua, ja heikoimmassa asemassa oleville ryhmille, kuten pakolaisille ja maan sisällä siirtymään joutuneille henkilöille, annetaan vaikutusmahdollisuuksia. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä naisiin, nuoriin ja lapsiin sekä haavoittuviin ryhmiin, kuten vammaisiin. Tässä suhteessa koulutus on ratkaisevan tärkeää osana pitkän aikavälin näkökulmaa.

7. Neuvosto toteaa, että vankka näyttö ja yhteiset arviot kehitys- ja humanitaarisesta tilanteesta sekä luotettavat tiedot ja kattava analyysi pakolais- ja muuttovirroista, mukaan lukien vaikutukset vastaanottajayhteisöihin, ovat olennaisen tärkeitä, jotta voidaan suunnitella näyttöön perustuvaa ja tuloshakuista politiikkaa. Tämän parantamiseksi komission yksiköt ja jäsenvaltiot tekevät yhteistyötä kaikkien asiaankuuluvien toimijoiden kanssa.

8. Johdonmukaisemmalla lähestymistavalla pyritään parantamaan EU:n tuen tarkoituksenmukaisuutta, tehokkuutta ja kustannustehokkuutta tilanteissa, joissa henkilöiden poissaolo kotiseudultaan pitkittyy. Näin täydennetään humanitaarista apua koordinoidusti välittömän ja keskipitkän aikavälin tarpeiden täyttämiseksi ja käytetään kehitystyössä lähestymistapoja, joissa huomioidaan pidemmän aikavälin näkökulmat sekä säilytetään kotiseudultaan siirtyneiden ihmisarvo, edistetään heidän itsenäistä selviytymistään ja vastaanottajayhteisöjen ja -maiden sietokykyä, kunnioittaen samalla täysimääräisesti humanitaarisia periaatteita humanitaarisen avun perustana.

Seuraavat vaiheet ja jatkotoimet

9. Neuvosto toteaa, että osana Euroopan muuttoliikeagendaa ollaan kehittämässä merkittäviä uusia ohjelma- ja rahoitusvälineitä, joissa välitön hätäapu yhdistetään keskipitkän ja pitkän aikavälin tukeen niin siirtyneiden henkilöiden kuin heidän vastaanottajiensa tapauksessa. Näitä ovat muun muassa erityistarkoitukseen varatut EU:n erityisrahastot, Turkin-pakolaisavun koordinointiväline, tulevat sopimukset vastaanottajamaiden, kuten Jordanian ja Libanonin, kanssa sekä alueelliset kehitys- ja suojeluohjelmat Lähi-idässä, Afrikan sarvessa ja Pohjois-Afrikassa. Tältä pohjalta neuvosto odottaa mielenkiinnolla tulevia arviointeja sekä rahoitusvälineiden arviointeja EU:n ohjelmasuunnittelun ohjaamiseksi siten, että voidaan puuttua paremmin ongelmien perussyihin asianmukaisella tavalla sekä parantaa pitkän aikavälin näkymiä vastaanottajayhteisöille, pakolaisille, maansisäisesti siirtymään joutuneille sekä vapaaehtoisille palaajille. Tätä varten neuvosto kehottaa komission yksiköitä ja Euroopan ulkosuhdehallintoa vahvistamaan yhteistyötään kumppanimaiden kanssa asiaankuuluvien ohjelmien täytäntöönpanossa kansainvälisiä sopimuksia noudattaen.

10. EU on sitoutunut tarjoamaan toimintakehyksen tehokkaammille, paremmin toimintaympäristön huomioon ottaville ja ihmisarvoisemmille toimille maailmanlaajuiseen pakkomuuttoon vastaamiseksi. Tarkoituksena on maksimoida EU:n pakolaisille ja maan sisällä siirtymään joutuneille henkilöille antaman tuen vaikutukset Euroopan muuttoliikeagendan mukaisesti ja painottaen erityisesti sitä, että pitkittyneet poissaolot kotiseudulta ovat kehitykselle haaste pitkällä aikavälillä. Naisiin kohdistuvan väkivallan torjunta olisi asetettava etusijalle. Toimien olisi pohjauduttava siihen, mitä vastaanottajamaat, kansainväliset järjestöt ja kansalaisjärjestöt tekevät jo nyt tarjotakseen integroidun toimenpidepaketin, johon sisältyvät koulutus, peruspalvelut, toimeentulo, kunnolliset työmahdollisuudet, yksityisen sektorin välineet, kauppa ja erityishuomio – erityisesti lasten – suojeluun sekä siirtymään joutuneiden täysimääräinen osallistuminen, kiinnittäen erityisesti huomiota kaikkein heikoimmassa asemassa oleviin ryhmiin. Tämä edellyttää EU:lta merkittäviä toimia ja kyseisten maiden yhteistyötä. Nämä ovat kuitenkin edellytyksiä, joiden luomisessa EU ja jäsenvaltiot, myös kansainvälisten rahoituslaitosten ja muun muassa Euroopan investointipankin tuella, voivat auttaa innovatiivisen ja tehokkaan kehitysyhteistyön, taloudellisen tuen sekä infrastruktuuriin ja liiketoimintaan tehtävien investointien sekä poliittisen vuoropuhelun ja toiminnan kautta.

11. Neuvosto suhtautuu myönteisesti toukokuussa 2016 pidettävään YK:n johtamaan maailman humanitaarisen avun huippukokoukseen ja siihen sisältyvään, YK:n pääsihteerin raportissa esiteltyyn Agenda for Humanity -toimintaohjelmaan sekä syyskuussa 2016 pidettävään YK:n yleiskokouksen pakolaisia ja muuttajia käsittelevään korkean tason kokoukseen, koska ne tarjoavat poliittisille, kehityspoliittisille ja humanitaarisille toimijoille tilaisuuden sitoutua entistä johdonmukaisempaan ja kokonaisvaltaisempaan pakkomuuttoa koskevaan lähestymistapaan osana laajempaa muuttoliikeagendaa.

12. Neuvosto kehottaa komission yksiköitä, Euroopan ulkosuhdehallintoa ja jäsenvaltioita panemaan täytäntöön uuden pakkomuuttoa koskevan toimintakehyksen toteuttamalla tarvittavat poliittiset, toimintapoliittiset, oikeudelliset ja rahoitustoimet sekä järjestämään sille konkreettisen, toimintakeskeisen ja tulosperusteisen seurannan. Neuvosto myös kehottaa komission yksiköitä ja Euroopan ulkosuhdehallintoa raportoimaan neuvostolle vuodesta 2016 alkaen säännöllisesti toteutetuista toimista ja täytäntöönpanon tilanteesta sekä edistämään sidosryhmien tiiviimpää sitoutumista.

---

[1]           12415/13.

[2]           16901/14.