Conclusies van de Raad over de vorderingen bij de uitvoering van de integrale EU-strategie op het gebied van veiligheid en defensie

Inleiding

1. Overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van 15 december 2016 en de daarin vervatte richtsnoeren heeft de Raad zich gebogen over de vooruitgang wat betreft de uitvoering van zijn conclusies van 17 oktober en 14 november 2016. Hij is verheugd over de hieronder geschetste initiële vooruitgang in het waarmaken van het ambitieniveau van de EU, zoals dat blijkt uit de integrale EU-strategie op het vlak van veiligheid en defensie, door middel van een uitgebreid maatregelenpakket. Hij roept op tot verdere werkzaamheden en sturing, en zal hierop terugkomen in mei, in de aanloop naar de Europese Raad van juni.

2. De Raad herinnert eraan dat de Unie mede hierdoor haar rol van veiligheidsleverancier beter moet kunnen vervullen. Ook het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, de mondiale strategische rol van de Unie en haar capaciteit om te handelen (zelfstandig indien en wanneer nodig, en met partners waar mogelijk) zouden erdoor worden versterkt.

3. De Raad is ingenomen met de lopende werkzaamheden van de Commissie, in nauwe samenwerking met de lidstaten, voor de tenuitvoerlegging van het Europees defensieactieplan. Hij juicht ook toe dat de Commissie blijkens haar mededeling van 30 november 2016 voornemens is in de eerste helft van 2017 nieuwe voorstellen in te dienen voor de oprichting van een Europees Defensiefonds, dat onder meer de gezamenlijke ontwikkeling van onderling door de lidstaten overeen te komen vermogens behelst, evenals een onderzoekscomponent (waarvan de eerste stap bestaat in het opstarten van de voorbereidende actie voor defensiegerelateerd onderzoek) die binnen het volgende meerjarig financieel kader dient te worden bestudeerd. De Raad herinnert aan het verzoek dat de Europese Raad in december 2016 aan de Europese Investeringsbank heeft gericht, om zich te beraden op stappen ter ondersteuning van investeringen in onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten op defensiegebied.

In overeenstemming met zijn conclusies van 14 november 2016 herhaalt de Raad tevens dat het GVDB slagvaardiger moet worden en dat de lidstaten hun vermogens verder moeten uitbouwen en onderhouden, met behulp van een verder geïntegreerde, duurzamere, innovatievere en meer concurrerende Europese industriële en technologische defensiebasis (EDTIB), die tevens in de hele Unie een werkgelegenheids-, groei- en innovatiebevorderend effect zal hebben en de strategische autonomie van Europa en het vermogen om met partners te handelen, ten goede kan komen. De Raad memoreert dat deze inspanningen een inclusief karakter moeten hebben met gelijke kansen voor de defensiesector in de EU, en evenwichtig en in volledige overeenstemming met het EU-recht moeten zijn.

4. De Raad is voorts ingenomen met de snelle vervolgmaatregelen, in aansluiting op de conclusies van de Raad van 6 december 2016, voor de uitvoering van alle gebieden van de gezamenlijke verklaring die de voorzitter van de Europese Raad, de voorzitter van de Europese Commissie en de secretaris-generaal van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie in Warschau hebben ondertekend. In dit verband vraagt hij om verdere werkzaamheden te verrichten, met volledige inachtneming van de beginselen inclusiviteit, wederkerigheid en autonomie van de besluitvormingsprocessen van de EU, en om in juni 2017 opnieuw verslag uit te brengen over de gemaakte vorderingen.

Verbeteren van de crisisbeheersingsstructuren van het GVDB

5. De Raad hecht vandaag zijn goedkeuring aan de conceptnota over de operationele vermogens voor de planning en de uitvoering van GVDB-missies en -operaties. In navolging van de conclusies van de Europese Raad van december 2016, en overeenkomstig de conclusies van de Raad van november 2016, bevat deze nota maatregelen ter verbetering van het vermogen van de EU om sneller, doeltreffender en soepeler te reageren, voortbouwend op bestaande structuren en met het oog op het versterken van civiel-militaire synergie, als onderdeel van de brede aanpak van de EU. Op basis hiervan komt de Raad met name overeen:

• Om bij wijze van kortetermijndoelstelling een militair plannings- en uitvoeringsvermogen ("Military Planning and Conduct Capability" - MPCC) binnen de militaire staf van de EU in Brussel in te stellen, dat op strategisch niveau verantwoordelijk zal zijn voor de operationele planning en inzet van niet-uitvoerende militaire missies, en dat werkt onder het politieke toezicht en de strategische sturing van het Politiek en Veiligheidscomité. Het nieuwe MPCC zal parallel en op gecoördineerde wijze werken met het civiel plannings- en uitvoeringsvermogen ("Civilian Planning and Conduct Capability" - CPCC).
• Dat de directeur-generaal van de militaire staf van de EU de directeur van het MPCC zal zijn, en in die hoedanigheid de rol zal vervullen van missiecommandant voor niet-uitvoerende militaire missies, waaronder de drie opleidingsmissies van de EU in de Centraal-Afrikaanse Republiek, Mali en Somalië, in overeenstemming met het overeengekomen mandaat.
• Om de hoge vertegenwoordiger te verzoeken een geconsolideerd mandaat voor de militaire staf van de EU voor te stellen, alsmede een voorstel te formuleren voor een besluit van de Raad waarin de bovengenoemde regelingen tot uiting komen, en tot wijziging van de besluiten van de Raad inzake de desbetreffende GVDB-missies.
• Om civiele en militaire deskundigheid op belangrijke missie-ondersteunende gebieden samen te brengen in een gezamenlijke cel die steun coördineert in Brussel, teneinde de civiel-militaire coördinatie en samenwerking bij de operationele planning en uitvoering van civiele en niet-uitvoerende militaire missies van het GVDB op dagelijkse basis verder te versterken en mogelijk te maken. Dit zou verder bijdragen tot de volledige uitvoering van de brede aanpak van de EU, met inachtneming van de respectieve civiele en militaire bevelslijnen en de afzonderlijke financieringsbronnen.
• Om de instelling van het MPCC en de gezamenlijke cel die steun coördineert te evalueren één jaar nadat zij volledig operationeel zijn geworden, en uiterlijk eind 2018, op basis van een verslag van de hoge vertegenwoordiger. Deze evaluatie zou in nauw overleg met de lidstaten moeten worden voorbereid en mag niet vooruitlopen op eventueel te nemen politieke beslissingen.

De Raad stemt ook in met de voorstellen inzake strategische prognoses en strategisch toezicht die in de conceptnota staan, en verzoekt de hoge vertegenwoordiger om, in voorkomend geval in samenwerking met de Commissie, werk te maken van de uitvoering daarvan.

Permanente gestructureerde samenwerking (Pesco)

6. De Raad is het erover eens dat er, ter versterking van de Europese veiligheid en defensie in het complexe geopolitieke klimaat van vandaag, verder moet worden gewerkt aan een inclusieve permanente gestructureerde samenwerking (Pesco) op basis van een modulaire aanpak. Deze samenwerking zou moeten open staan voor alle lidstaten die bereid zijn de noodzakelijke bindende afspraken te maken en te voldoen aan de criteria, op basis van artikel 42, lid 6, en artikel 46 van Protocol 10 bij het Verdrag. De Raad onderkent dat de Pesco aanzienlijk zou kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van het ambitieniveau van de EU, ook met betrekking tot de meest veeleisende missies, en zou kunnen helpen bij de ontwikkeling van de defensievermogens van de lidstaten en de Europese samenwerking op het vlak van defensie zou kunnen versterken, waarbij ten volle gebruik wordt gemaakt van de Verdragen. De Raad neemt er nota van dat vermogens die middels de Pesco worden ontwikkeld eigendom van en onder beheer van de lidstaten zullen blijven. Hij herinnert eraan dat de lidstaten over "één set strijdkrachten" beschikken die zij in ander verband kunnen gebruiken. De Raad benadrukt de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van defensie en beklemtoont dat de Pesco zou moeten helpen nieuwe gezamenlijke inspanningen, samenwerking en projecten tot stand te brengen.

7. Daarom verzoekt de Raad de lidstaten om, met de steun van de EDEO en het Europees Defensieagentschap (EDA), door te gaan met het nadenken over en ontwikkelen van:

• een akkoord over een gemeenschappelijke visie op de gezamenlijke afspraken, doelstellingen en criteria, op basis van de betrokken bepalingen van het Verdrag, alsmede over het bestuursmodel;
• de mogelijke projecten en initiatieven die de lidstaten bereid zijn na te streven door middel van de Pesco, ook op modulaire wijze en door gebruik te maken van lopende projecten, en nieuwe afspraken te maken op het gebied van investeringen in defensie, teneinde geconstateerde lacunes aan te pakken en werk te maken van de prioriteiten van de lidstaten en de EU op vermogensgebied; het verbeteren van de inzetbaarheid en de operationele beschikbaarheid van hun strijdkrachten; en het vergroten van de interoperabiliteit ervan door het bundelen en delen van de beschikbare vermogens.

Deze werkzaamheden zouden worden meegenomen in de voorbereidingen voor de kennisgeving aan de Raad en de hoge vertegenwoordiger en voor het Raadsbesluit tot oprichting van de Pesco.

8. Hoewel dit op zichzelf staande initiatieven zijn, onderstreept de Raad dat er moet worden nagedacht over de mogelijke verbanden tussen de Pesco en de jaarlijkse gecoördineerde evaluatie voor defensie (CARD). De Raad is zich ervan bewust dat er meer werk nodig is om na te gaan of er een verband kan worden gelegd met de Commissievoorstellen ter oprichting van een Europees Defensiefonds, mede wat betreft de manier waarop de mechanismen ervan ten goede kunnen komen aan Pesco-projecten en -initiatieven. Dit hangt af van nog te nemen besluiten inzake de oprichting en de definitieve structuur van het fonds.

9. De Raad zal in mei 2017 op dit onderwerp terugkomen om verdere politieke sturing te geven met betrekking tot eventuele besluitvorming.

Jaarlijkse gecoördineerde evaluatie voor defensie (CARD)

10. Het verheugt de Raad dat er een begin is gemaakt met het ontwikkelen van de beginselen en de reikwijdte van een door de lidstaten aangestuurde CARD die moet leiden tot een nauwere samenwerking op defensiegebied, onder meer door het bevorderen van vermogensontwikkeling om tekorten op dat gebied weg te werken, en moet zorgen voor een optimaal gebruik en samenhang van de plannen voor defensie-uitgaven. De Raad benadrukt hoe belangrijk het is om door middel van de CARD te komen tot een gestructureerdere manier om de essentiële vermogens te leveren die in Europa nodig zijn, op basis van meer transparantie, politieke zichtbaarheid en inzet van de lidstaten, zonder dat dit evenwel een onnodige extra bestuurlijke inspanning vereist van de lidstaten en EU-instellingen. De Raad benadrukt dat moet worden gezorgd voor samenhang tussen de CARD en het defensieplanningsproces van de NAVO daar waar behoeften elkaar overlappen, in acht nemend de verschillende aard van beide organisaties en hun respectieve verantwoordelijkheden. De Raad benadrukt dat de CARD, als overkoepelend instrument, moet voortbouwen op en optimaal gebruik moeten maken van de bestaande processen en instrumenten en zoveel mogelijk moet putten uit de informatie die deze processen en instrumenten voortbrengen.

11. De Raad onderstreept dat de CARD op vrijwillige basis zal worden uitgevoerd met volledige inachtneming van de prerogatieven en de toezeggingen van de lidstaten op defensiegebied, in voorkomend geval ook op het vlak van collectieve defensie, en hun defensieplanningprocessen, en dat er rekening zal worden gehouden met externe dreigingen en uitdagingen qua veiligheid in de hele EU.

De Raad beklemtoont hoe belangrijk het is dat het Europese vermogenslandschap transparanter en politiek zichtbaarder wordt. In dit verband onderstreept de Raad dat de CARD een overkoepelende evaluatie zou moeten bieden van vermogens­gerelateerde kwesties en zo moet bijdragen tot politieke richtsnoeren van de Raad. De Raad onderstreept derhalve dat de CARD de lidstaten zou moeten helpen resultaten te boeken op het vlak van kritieke vermogens, met name op basis van de vermogensprioriteiten die aan de hand van het EU-vermogensontwikkelingsplan. De CARD zou voor de lidstaten ook een forum moeten zijn voor coördinatie en bespreking van hun nationale defensieplanning (ook qua plannen voor defensie-uitgaven, rekening houdend met de toezeggingen van de Europese Raad van december 2016) op een gestructureerdere manier die voortbouwt op de vrijwillige maatregelen die worden uiteengezet in het beleidskader voor systematische en langetermijnsamenwerking op het vlak van defensie. Hoewel het om op zichzelf staande initiatieven gaat, zouden de werkzaamheden voor de CARD moeten worden verricht in samenhang met de uitvoering van het Europees defensie­actieplan.

12. De Raad ziet veel in het idee van regelmatige en speciale bijeenkomsten van ministers van Defensie, om te beginnen om de twee jaar, en vaker indien daartoe wordt besloten. Het EDA zou in de CARD een sleutelrol moeten vervullen bij het leveren van de overkoepelende objectieve evaluatie en ondersteunende analyse in de vorm van een schriftelijk verslag aan de ministers van Defensie, waarbij het EDA ten volle gebruikmaakt van bestaande instrumenten en tevens optreedt als secretariaat voor de CARD.

13. De Raad stemt in met de hierboven beschreven parameters van de CARD en verzoekt de hoge vertegenwoordiger/het hoofd van het Agentschap om, in nauwe samenwerking met de lidstaten, uiterlijk in juni met meer gedetailleerde voorstellen te komen betreffende de reikwijdte, de methoden en de inhoud van de CARD, met name wat betreft de interactie met de lidstaten, teneinde de invoering van de CARD uiterlijk eind 2017 voor te bereiden. De eerste volledige CARD zou met name moeten worden uitgevoerd op basis van de prioriteiten van het herziene vermogensontwikkelingsplan en van andere bestaande processen en instrumenten met ingang van 2018.

Ontwikkeling van civiele vermogens

14. De Raad wijst erop dat het belangrijk is snel werk te maken van de ontwikkeling van civiele vermogens. Hij is het erover eens dat het reactievermogen moet worden verbeterd teneinde te zorgen voor een effectievere, snellere en flexibelere inzet van civiele GVDB-missies, die een belangrijke rol spelen als pijler van de brede EU-aanpak. In dit verband neemt de Raad nota van de lopende besprekingen, onder meer over een standby-capaciteit, vooraf samengestelde gespecialiseerde deskundigen­teams en contingenten van politie en/of andere beroepscategorieën, en over het herzien van het mechanisme van het civiel reactieteam (CRT). Hij verzoekt de hoge vertegenwoordiger en in voorkomend geval de Commissie om, in samenwerking met de lidstaten, concrete voorstellen te doen ter bevordering van het reactievermogen met het oog op de goedkeuring ervan vóór de bijeenkomst van de Europese Raad in juni. Ook heeft hij besloten dat de in Feira overeengekomen prioriteits­gebieden van civiele GVDB-missies verder moeten worden geëvalueerd. De Raad wijst ook wat dit gebied betreft op het belang van meer synergie, compatibiliteit en interoperabiliteit tussen de EU en de VN. Hij zal in mei op deze punten terugkomen.

Uitvoering op diverse andere gebieden

15. De Raad ziet uit naar de snelle afronding van de wetgevingswerkzaamheden inzake het voorstel tot wijziging van het instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede, aangezien dit belangrijk is om de EU toe te laten op doeltreffende, verantwoordelijke en soepele wijze vermogens op te bouwen. De Raad herinnert aan zijn conclusies van november 2016 wat betreft het moeten dekken van alle vereisten ter bevordering van steun aan partnerlanden om zelf crisissen te voorkomen en te beheersen, waaronder die in de context van niet-uitvoerende GVDB-missies. In dit verband vraagt hij de voorbereidende werkzaamheden voor het in kaart brengen van de behoeften op het gebied van Capaciteitsopbouw voor veiligheid en ontwikkeling (CBSD) voort te zetten. De Raad wijst opnieuw op de flexibele geografische reikwijdte van de CBSD en roept op tot het formuleren en ontwikkelen van nieuwe projecten. De Raad herinnert voorts aan zijn voorstel om werk te maken van een specifiek instrument om in vermogensopbouw te voorzien. De Raad zal in mei 2017 terugkomen op de CBSD.

16. De Raad juicht de eerste denkoefeningen toe en ziet uit naar verdere werkzaamheden inzake het versterken van de relevantie, de bruikbaarheid en de inzetbaarheid van het instrumentarium voor het snellereactievermogen van de EU, waaronder de EU-gevechtsgroepen – met name om de modulaire structuur, de voorbereiding en de doeltreffende financiering ervan te versterken. In dat kader zou verder moeten worden nagedacht over de specifieke modaliteiten en de gemeenschappelijke kosten en andere financiële voorzieningen voor snellereactieoperaties in het algemeen en de EU-gevechtsgroepen in het bijzonder.

De Raad zal in mei terugkomen op dit vraagstuk, op basis van geconsolideerde voorstellen die de hoge vertegenwoordiger in nauwe samenspraak met de lidstaten zal presenteren. Wat de financiële aspecten betreft, kunnen deze voorstellen bijdragen tot de vóór eind 2017 geplande grondige evaluatie van het Athenamechanisme die in het daartoe geëigende kader moet worden besproken.

17. De Raad herhaalt hoe zeer de EU hecht aan samenwerking met haar partners, in het bijzonder de VN, de NAVO, de OVSE, de Afrikaanse Unie, de Liga van Arabische Staten en de Asean, en met strategische partners en andere partnerlanden in onze directe omgeving en in de rest van de wereld, zulks met inachtneming van het institutionele kader en de besluitvormings­autonomie van de EU en het inclusiviteitsbeginsel. In dit verband herhaalt de Raad dat de GVDB-partnerschappen verder moeten worden ontplooid, en verzoekt hij de hoge vertegenwoordiger vóór mei 2017 opties aan te reiken voor een meer strategische benadering van de GVDB-partners zoals uiteengezet in de conclusies van de Raad van november 2016.

18. De Raad verwelkomt de evaluatie en de organisatorische stappen die zijn genomen met het oog op het bevorderen van een groter civiel-militair op inlichtingen gebaseerd situatiebewustzijn van de EU ter onderbouwing van strategische prognoses. Hij ondersteunt verdere stappen die moeten worden genomen met het oog op een toekomstige uitbreiding inzake personeel, logistiek en infrastructuur, indien dit nodig wordt geacht, en zal in juni op de kwestie terugkomen.

19. De Raad herinnert eraan dat de evaluatie van het vermogensontwikkelingsplan (CDP) tijdig moet worden uitgevoerd, uiterlijk in het voorjaar van 2018, en juicht in dit verband toe dat het EDA momenteel werkt aan voorstellen ter verbetering van het EU-proces van militaire vermogensontwikkeling. Hij is wat dat betreft ook ingenomen met de lopende werkzaamheden inzake de herziening van de behoeftencatalogus. De werkzaamheden van de lidstaten binnen het EDA inzake vermogensprioriteiten, overkoepelende O&T-prioriteiten en belangrijke strategische activiteiten zullen sturing helpen geven voor toekomstige investeringen en zullen worden meegenomen bij de uitvoering van het Europees defensieactieplan. Voorts wijst de Raad erop dat onverwijld uitvoering moet worden gegeven aan maatregelen waar in het EDA werk van is gemaakt met betrekking tot kritieke voorwaardenscheppende capaciteiten ("enablers") en voorzieningszekerheid op basis van de politieke toezeggingen en programma- of sectorspecifieke overeenkomsten van de lidstaten.