Conclusions du Conseil relatives à l'approche de l'UE à l'égard des déplacements forcés et du développement

1. À l'échelle mondiale, plus de soixante millions de personnes (réfugiés et personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays (PDI)) sont déplacées de force par les conflits, la violence et les violations des droits de l'homme. À la lumière de la crise mondiale des réfugiés et des migrants, qui sévit également en Europe, il s'agit là d'une source majeure de préoccupation pour le Conseil. Le changement climatique, les catastrophes naturelles et d'origine humaine ainsi que l'absence de possibilités de développement ou encore les insuffisances dont pâtit la sécurité humaine constituent à cet égard autant de défis supplémentaires. Le Conseil rappelle que 86 % des réfugiés dans le monde vivent dans des régions en développement et que les pays les moins avancés (PMA) accueillent 25 % du total. Le Conseil rappelle qu'il est déterminé à s'employer à trouver des solutions pacifiques aux conflits et des solutions durables et dignes pour les réfugiés et les PDI, notamment en assurant leur retour volontaire, en toute sécurité, et réaffirme l'importance que revêtent la prévention et le renforcement des capacités, éléments fondamentaux de la résilience.

2. Le Conseil rappelle ses conclusions (19 juillet 2013) relatives au dialogue de haut niveau sur les migrations internationales et le développement prévu en 2013 et au renforcement du lien entre migrations et développement[1], ainsi que ses conclusions de décembre 2014 sur les migrations dans le contexte de la coopération au développement de l'UE[2], dans lesquelles il demandait que soit élaborée "une approche cohérente et coordonnée en matière de développement portant sur la question des réfugiés et des déplacés internes et [que soient mises en place] des solutions de financement appropriées". Cette demande a été réitérée lors de la session du Conseil du 26 mai 2015.

3. Le Conseil souligne qu'il est nécessaire de prendre d'urgence des mesures décisives pour faire face aux situations de déplacements prolongés, et il accueille donc avec satisfaction la communication de la Commission intitulée "Vivre dignement: de la dépendance vis-à-vis de l'aide à l'autonomie. Les déplacements forcés et le développement".

4. Le Conseil est conscient du fait que les déplacements forcés ont de lourdes conséquences non seulement pour les personnes déplacées et leur famille mais aussi pour les pays et les communautés qui les accueillent. Le système humanitaire ne peut à lui seul répondre aux besoins croissants et changeants des personnes déplacées de force et des pays et communautés qui les accueillent, en particulier lorsque de plus en plus de crises s'installent dans la durée. Les déplacements forcés représentent un problème sur le plan politique, des droits de l'homme, de la sécurité, du développement et de l'économie, problème aggravé par le trafic, la traite et l'exploitation d'êtres humains. Il convient d'y apporter une réponse qui tienne compte des besoins et repose sur une approche fondée sur les droits englobant tous les droits de l'homme, dans le cadre d'une aide au développement sur le long terme faisant intervenir, de manière générale, les acteurs du développement, y compris au niveau local, dès les tout premiers stades d'une crise, dans la mesure du possible, et tout au long de celle-ci, de manière à compléter l'approche humanitaire de façon coordonnée et cohérente, avec l'appui du dialogue politique. L'objectif devrait consister à œuvrer à l'élaboration de solutions mondiales et locales durables pour les personnes déplacées de force, en s'attaquant aux causes profondes du phénomène et en s'efforçant de faire en sorte qu'il ne s'installe pas dans la durée, afin d'améliorer les conditions de vie de ces personnes et de passer de la dépendance vis-à-vis de l'aide à l'autonomie. Par ailleurs, les pays et les communautés d'accueil devraient pouvoir bénéficier d'un soutien suffisant et s'inscrivant dans la durée, tout en tirant le plus grand parti possible des avantages que les personnes déplacées peuvent apporter. Il convient de chercher à mettre en place, en renforçant le lien stratégique et opérationnel entre approches axées sur le développement et approches humanitaires, un cadre aboutissant à de larges partenariats qui renforcent la protection des personnes déplacées de force et de leurs communautés d'accueil et leur offrent des possibilités sociales et économiques durables, notamment des possibilités d'éducation à tous les niveaux, en tenant compte des priorités, de la situation financière et des besoins des pays et communautés qui accueillent ces personnes.

Une approche cohérente des déplacements forcés, orientée vers le développement

5. Le Conseil accueille avec satisfaction l'approche et les principes directeurs, qui reconnaissent que les réfugiés et les PDI sont susceptibles de contribuer et de participer activement à l'économie et à la société des pays et des communautés d'accueil, jusqu'à ce qu'un retour en toute sécurité soit possible. Le Conseil estime qu'il conviendrait d'aider les gouvernements des pays d'accueil à adopter et à mettre en œuvre au niveau national des systèmes juridiques et des politiques qui soient conformes aux normes internationales et propres à favoriser l'autonomie des personnes déplacées, préservant ainsi leurs droits et leur dignité humaine. L'UE coopérera avec les gouvernements des pays d'accueil et les autorités locales afin de mettre progressivement en œuvre des programmes et des politiques d'intégration socioéconomique en faveur des personnes déplacées de force, dans le cadre des plans de développement locaux et nationaux. L'accès aux marchés du travail, à l'éducation et aux services revêt une importance cruciale à cet égard. Cette coopération devrait reposer sur des partenariats avec tous les acteurs du développement, y compris les diasporas. La participation de la société civile locale et du secteur privé, par exemple dans le cadre de partenariats public-privé, est capitale si l'on veut offrir aux personnes déplacées de force et à leurs communautés d'accueil les services et les possibilités dont elles ont tant besoin, en matière d'emploi, d'activité économique ou d'investissements. Ces efforts devraient se fonder sur la solidarité, la maîtrise du processus au niveau local, la durabilité et le respect des droits de l'homme, et s'appuyer sur des éléments d'ordre économique et social concrets permettant d'appréhender toutes les conséquences de l'accueil de réfugiés ou de PDI.

6. Le Conseil est résolu à inclure de manière systématique et globale la question des personnes déplacées de force et de leurs communautés d'accueil dans la conception, la programmation et la mise en œuvre des interventions réalisées dans le cadre de l'assistance et de la coopération internationales, et il invite l'UE et ses États membres ainsi que les acteurs internationaux à faire de même. Les interventions visant à soutenir des solutions durables doivent être définies en fonction du contexte et tenir compte des besoins spécifiques des personnes déplacées de force, indépendamment de leur statut légal. Il faudrait de manière générale associer à un stade précoce, dès qu'une crise éclate, les acteurs politiques et dans le domaine du développement, et assurer une coordination étroite de leur action, afin de compléter et de prolonger les interventions d'urgence et de relèvement rapide menées par les acteurs humanitaires, dans le plein respect du droit international humanitaire, du droit des réfugiés et du droit relatif aux droits de l'homme. Cette approche est conforme à l'engagement de "ne laisser personne de côté", qui est inscrit dans le programme de développement durable à l'horizon 2030, en ce sens qu'elle renforce l'autonomie des personnes les plus vulnérables, y compris les réfugiés et les PDI. Il conviendrait d'accorder une attention particulière aux femmes, aux jeunes et aux enfants, ainsi qu'aux catégories vulnérables, notamment les personnes handicapées. À cet égard, l'éducation revêt une importance cruciale dans le cadre d'une perspective à long terme.

7. Le Conseil est conscient qu'il est essentiel de disposer d'éléments solides, d'évaluations partagées de la situation humanitaire et sur le plan du développement, de données fiables et d'une analyse globale des flux de réfugiés et de migrants, notamment sous l'angle des incidences sur les communautés d'accueil, si l'on veut élaborer des politiques fondées sur des données probantes et axées sur l'obtention de résultats. Les services de la Commission et les États membres coopéreront avec l'ensemble des acteurs concernés afin d'améliorer la situation à cet égard.

8. L'approche plus cohérente vise à renforcer l'adéquation, le bon fonctionnement et le rapport coût-efficacité de l'aide fournie par l'UE dans des situations de déplacements prolongés - en complétant d'une manière coordonnée l'aide humanitaire, de manière à répondre aux besoins urgents et à moyen terme, et en se fondant sur des approches en matière de développement axées sur des perspectives à long terme, préservant la dignité et favorisant l'autosuffisance des personnes déplacées et la résilience des communautés et pays d'accueil, tout en respectant pleinement les principes humanitaires, qui constituent le fondement de l'aide humanitaire.

Prochaines étapes et voie à suivre

9. Le Conseil prend note avec satisfaction de ce que, dans le cadre de l'agenda européen en matière de migration, de nouveaux instruments importants de programmation et de financement sont actuellement élaborés, qui associent l'aide immédiate au soutien à moyen et long terme à la fois pour les personnes déplacées et ceux qui les accueillent. Parmi ces instruments figurent entre autres des fonds fiduciaires spécialisés de l'UE, la facilité en faveur des réfugiés en Turquie, les accords à venir ("compacts") avec des pays d'accueil, comme la Jordanie et le Liban, et les programmes régionaux de développement et de protection au Proche-Orient, dans la Corne de l'Afrique et en Afrique du Nord. Dans ce contexte, le Conseil attend avec intérêt les réexamens à venir, notamment ceux des instruments de financement, qui permettront d'orienter la programmation de l'UE, l'objectif étant de mieux s'attaquer de manière appropriée aux causes profondes du phénomène et d'améliorer les perspectives à long terme des communautés d'accueil, des réfugiés, des PDI et des personnes qui retournent volontairement dans leur pays. À cette fin, le Conseil demande aux services de la Commission et au SEAE de renforcer la coopération avec les pays partenaires pour ce qui est de mettre en œuvre les programmes pertinents, dans le respect des accords internationaux.

10. L'UE est résolue à mettre en place un cadre stratégique qui permette de faire face au problème des déplacements forcés à travers le monde de manière plus efficace, plus spécifique et plus digne, et d'optimiser les effets du soutien qu'elle apporte aux réfugiés et aux PDI, conformément à l'agenda européen en matière de migration, en mettant particulièrement l'accent sur les déplacements prolongés en tant que défi à long terme en matière de développement. La lutte contre la violence faite aux femmes devrait être une priorité. Les efforts à mener devraient venir compléter ceux que les pays d'accueil, les organisations internationales et les organisations de la société civile accomplissent déjà afin d'offrir un ensemble intégré de mesures: éducation, services de base, moyens de subsistance, perspectives de travail décent, instruments du secteur privé, commerce et, plus particulièrement, protection, notamment des enfants, et pleine participation des personnes déplacées, avec une attention particulière pour les groupes les plus vulnérables. Cela nécessitera des efforts considérables de la part de l'UE ainsi que la pleine coopération des pays concernés, mais ce sont là des conditions que l'UE et ses États membres, agissant également avec le soutien des institutions financières internationales (IFI), dont la Banque européenne d'investissement, peuvent contribuer à créer au travers d'une coopération au développement innovante et efficace, d'une aide économique et d'investissements dans les infrastructures et les entreprises, ainsi que par un dialogue et une action au niveau politique.

11. Le Conseil se félicite du sommet mondial sur l'action humanitaire, qui se tiendra en mai 2016 sous l'égide des Nations unies, y compris de l'Agenda pour l'humanité présenté dans le rapport du Secrétaire général des Nations unies, et de la réunion de haut niveau de l'Assemblée générale sur les réfugiés et les migrants, que les Nations unies organiseront en septembre 2016, en ce qu'ils constituent, pour les acteurs politiques, humanitaires et du développement, une occasion d'adhérer à une approche mondiale plus cohérente et plus globale des déplacements forcés, dans le cadre de la problématique plus large des migrations.

12. Le Conseil demande aux services de la Commission, au SEAE et aux États membres de mettre en œuvre le nouveau cadre stratégique concernant les déplacements forcés en adoptant les mesures politiques, stratégiques, juridiques et financières nécessaires, et d'assurer un suivi axé sur l'action et l'obtention de résultats concrets. Il demande également aux services de la Commission et au SEAE de présenter régulièrement au Conseil, à partir de 2016, des rapports sur les mesures prises et l'état d'avancement de la mise en œuvre, et d'encourager une plus grande participation des acteurs concernés.

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[1] Document 12415/13.

[2] Document 16901/14.