Conclusiones del Consejo sobre los resultados y los nuevos elementos de la política de cohesión y de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA:

(1) RECUERDA sus Conclusiones de 19 de noviembre de 2014 en relación con el Sexto informe sobre cohesión económica, social y territorial: inversión para el empleo y el crecimiento^[1]; sus Conclusiones de 23 de junio de 2015 sobre los desafíos que plantea la aplicación de la política de cohesión para el ejercicio 2014-2020^[2]; sus Conclusiones de 18 de noviembre de 2015, tituladas «Simplificación: prioridades y expectativas de los Estados miembros con respecto a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos»^[3]; sus Conclusiones de 15 de marzo de 2016, tituladas «Invertir en crecimiento y empleo: maximizar la contribución de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos»^[4]; y sus Conclusiones de 24 de junio de 2016, tituladas «Una política de cohesión más favorable a la investigación y la innovación, más inteligente y más sencilla, y, de modo más general, los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos»^[5];

(2) RECUERDA que la UE debe desarrollar y proseguir acciones encaminadas a reforzar la cohesión económica, social y territorial de la Unión y que la misión concreta de la política de cohesión es reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones, tal y como establece el artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea;

(3) RECONOCE que la política de cohesión es la principal política de inversión a escala de la UE para la consecución de los objetivos establecidos en la Estrategia Europa 2020; y DESTACA el valor añadido de la política de cohesión y de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE), en particular para:

a) proporcionar un marco estable y duradero en el ámbito de la UE y ofrecer recursos financieros para invertir en crecimiento y en empleo y llevar a cabo reformas estructurales mediante intervenciones integradas adaptadas a los Estados miembros y a las distintas regiones de la UE;

b) movilizar y coordinar a los agentes nacionales, regionales y locales en el marco del modelo de gestión compartida mediante su participación directa, en virtud del principio de asociación, en la consecución de los objetivos prioritarios de la UE a través de proyectos cofinanciados;

c) liderar un planteamiento de las inversiones de la UE basado en hechos y orientado a la obtención de resultados;

d) ofrecer incentivos a numerosos Estados miembros y agentes regionales y locales para la puesta en marcha de reformas estructurales y para el refuerzo de la planificación estratégica, la capacidad administrativa y la cooperación.

I. Evaluación de los programas de la política de cohesión del período 2007-2013

(4) ACOGE CON SATISFACCIÓN el documento de trabajo de los servicios de la Comisión titulado «Evaluación retroactiva del FEDER y del Fondo de Cohesión para el período 2007-2013» (en inglés)[6], en el que se pone de manifiesto que durante el período de programación 2007-2013 la política de cohesión ha contribuido de manera significativa a las oportunidades de crecimiento, empleo e integración social en los distintos tipos de regiones de la UE, a los objetivos definidos en las estrategias de la UE y a la reducción de las desigualdades regionales entre los Estados miembros;

(5) DESTACA que los resultados expuestos en la citada evaluación retroactiva del FEDER y del Fondo de Cohesión se han logrado en un contexto de dificultades económicas y sociales, marcado por la profunda crisis económica y financiera mundial, por la necesidad de desarrollar la economía, las infraestructuras y la capacidad administrativa, en particular de los trece Estados miembros que se han adherido a la UE desde 2004, y por los cambios en las prioridades políticas de carácter estratégico y la aparición de nuevos desafíos a escala de la UE;

(6) DESTACA en particular las siguientes conclusiones de la evaluación retroactiva del FEDER y del Fondo de Cohesión:

a) según los modelos económicos elaborados por la Comisión, se calcula que los 270 000 millones de euros que se han invertido con cargo al FEDER y al Fondo de Cohesión en el período 2007-2013, junto con la cofinanciación nacional, habrán generado, para 2023, un PIB adicional de 1 billón de euros en el conjunto de los Estados miembros;

b) los datos facilitados por las autoridades de gestión de los Estados miembros ponen de manifiesto que el FEDER y el Fondo de Cohesión habrán dado lugar a la creación de casi un millón de empleos, lo que constituye una aportación muy significativa al total de tres millones de empleos netos creados en la UE durante el período analizado;

c) gracias a las ayudas financieras de los programas del FEDER, 400 000 pymes pudieron hacer frente a los efectos de la crisis económica y financiera e incrementar su competitividad y sus exportaciones a través de la innovación;

d) la política de cohesión ha contribuido a una integración más profunda del mercado interior de la UE, en particular mediante la mejora de las conexiones de transporte (sobre todo por lo que respecta a los corredores de la red transeuropea de transporte); a mejorar la eficiencia energética, el tratamiento del agua y de las aguas residuales y la gestión de los residuos; a modernizar las infraestructuras educativas y sanitarias, y a promover la investigación y la innovación;

e) los fondos disponibles en virtud de los programas de cooperación territorial europea (Interreg) han reforzado la cooperación entre regiones vecinas de distintos Estados miembros, entre Estados miembros de la UE, y también entre Estados miembros y países no pertenecientes a la UE, y han contribuido asimismo a producir efectos más amplios, en particular en lo que respecta a la eliminación de obstáculos específicos a la cooperación en distintos sectores y a la mejora de la integración económica, social y medioambiental, por lo que constituyen un ejemplo notorio del valor añadido de la UE;

(7) Sin perjuicio de los resultados positivos de la política de cohesión en el período 2007-2013, OBSERVA algunos defectos en el período, en particular:

• cierta falta de pertinencia, supervisión, eficacia y coherencia de las acciones emprendidas, que pone de manifiesto que no se ha hecho suficiente hincapié en la orientación a la obtención de resultados; y
• la necesidad de reforzar la capacidad administrativa en el ámbito de la gestión de los programas y de reducir la carga administrativa y los costes;

(8) OBSERVA que las evaluaciones en las que se basa el documento de trabajo de los servicios de la Comisión reflejan la situación a finales de 2014, cuando aún no se disponía de toda la información sobre el logro de los objetivos de los programas;

(9) TOMA NOTA de que la Comisión también ha iniciado una evaluación retroactiva del Fondo Social Europeo (FSE) y ESPERA CON INTERÉS la presentación de los resultados en el correspondiente documento de trabajo de los servicios de la Comisión; INVITA a la Comisión a que, en las evaluaciones futuras de los Fondos EIE, presente los resultados de manera coordinada, con el fin de facilitar una evaluación completa, al tiempo que se presta especial atención, cuando proceda, al planteamiento territorial;

(10) SUBRAYA que la política de cohesión, acompañada de un conjunto exhaustivo de evaluaciones rigurosas, representa la práctica más idónea en la elaboración de políticas basadas en hechos empíricos y puede servir de ejemplo para otras políticas de la UE financiadas con cargo al presupuesto de la UE;

(11) PIDE a la Comisión y a los Estados miembros que, en colaboración con todas las partes interesadas pertinentes, difundan ampliamente los resultados y las ventajas de la política de cohesión acreditados por las evaluaciones disponibles.

II. Evaluación de algunos elementos nuevos de la política de cohesión y de los Fondos EIE en el período 2014-2020

(12) DESTACA que en el marco legislativo para el período 2014-2020 se introdujeron una serie de elementos nuevos con respecto al período de programación 2007-2013, cuya finalidad es fomentar la eficiencia, la orientación a la obtención de resultados y el valor añadido europeo de los Fondos EIE. Los Estados miembros adquirieron las primeras experiencias concretas en relación con algunos de estos nuevos elementos, en particular el marco de rendimiento, la concentración temática, las condiciones ex ante y el vínculo con la gobernanza económica de la UE, durante la elaboración de sus acuerdos de asociación y programas. La aplicación práctica de estas novedades exigía una preparación minuciosa en términos de plazos y recursos, con el fin de garantizar la satisfacción de las condiciones necesarias para la eficiencia del gasto, incluida la puesta en marcha de nuevos sistemas de gestión y control. Al mismo tiempo, los nuevos instrumentos del marco jurídico, como los planes de acción conjuntos, las inversiones territoriales integradas y las estrategias de desarrollo local participativo ofrecen nuevas oportunidades a los Estados miembros;

(13) OBSERVA que el ejercicio de programación global, sumado al retraso en la adopción de los actos jurídicos, la preparación en paralelo del cierre del período 2007-2013 y una demora mayor de la prevista en la designación de las autoridades, han supuesto un retraso en la fase de ejecución del período 2014-2020; ESPERA, no obstante, que los esfuerzos de los Estados miembros y de la Comisión en el proceso de programación se vean recompensados en los próximos años con una ejecución más eficaz de unos programas de elevada calidad y con la posibilidad de sacar provecho en el futuro de las mejoras introducidas en el período en curso; PIDE a los Estados miembros y a la Comisión que adopten las medidas necesarias para acelerar la ejecución de los programas actuales y la elaboración de informes sobre los avances realizados;

(14) RECUERDA que la Iniciativa de Empleo Juvenil (IEJ) ofrece ayudas específicas para hacer frente al desempleo juvenil, que se suman a las iniciativas tradicionales respaldadas por el FSE y complementan los marcos estratégicos nacionales, en particular a través de la aplicación de la Garantía Juvenil; y TOMA NOTA de la reciente Comunicación de la Comisión[7] en la que se exponen los resultados de la aplicación de la Garantía Juvenil y de la IEJ desde 2013;

(15) PIDE a la Comisión que presente propuestas legislativas para el próximo período de programación de los Fondos EIE tan pronto como sea posible en el curso de 2018, a fin de que los colegisladores puedan alcanzar un acuerdo con la antelación suficiente y se sienten las bases para iniciar lo antes posible el proceso de programación;

(16) PIDE a la Comisión que se plantee utilizar los nuevos elementos de los Fondos EIE como ejemplo para otras políticas de la UE financiadas con cargo al presupuesto de la UE en el marco de la iniciativa «Un presupuesto de la UE centrado en los resultados»[8] que se puso en marcha en 2015;

Marco de rendimiento

(17) RECUERDA que los Fondos EIE fueron los primeros instrumentos de financiación de la UE en introducir un marco de rendimiento basado en criterios cuantificables y un examen del rendimiento asociado a una reserva de rendimiento que se adjudicará en 2019 y se asignará únicamente a aquellas prioridades de los programas de los Estados miembros que hayan alcanzado los hitos establecidos en el marco de rendimiento de los programas;

(18) RECONOCE los esfuerzos realizados y los recursos destinados por los Estados miembros y por la Comisión para la elaboración de un razonamiento de intervención y un marco de rendimiento para los programas de los Fondos EIE (en particular, para la definición de unos criterios sólidos y para la fijación de sus valores de referencia y sus valores previstos); OBSERVA que este proceso ha dado lugar a reflexiones y debates útiles en relación con la fijación de objetivos y la supervisión de los avances realizados y ha contribuido a un cambio de actitud que favorece una mayor atención a los resultados y al rendimiento en los Estados miembros y en la Comisión;

Concentración temática

(19) RECUERDA que los Fondos EIE están sujetos a una serie de requisitos jurídicos de concentración temática, lo que supone una mayor concentración de las ayudas en un menor número de ámbitos, que contribuyen en mayor medida a la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020, y con lo que se prevé obtener mejores resultados;

(20) ACOGE CON SATISFACCIÓN que se haya logrado la concentración temática en los programas de los Estados miembros en virtud del FEDER y del FSE y que, en muchos casos, incluso se hayan superado los requisitos mínimos; CONSIDERA, sin embargo, que se debe mantener un equilibrio entre los requisitos previamente definidos de concentración en un número reducido de ámbitos temáticos y las necesidades de los Estados miembros, en particular en lo que respecta a la flexibilidad para hacer frente durante el período de programación a problemas de desarrollo nacionales y regionales concretos;

Condiciones ex ante

(21) RECUERDA que las condiciones ex ante se introdujeron en el período 2014-2020 con el fin de garantizar que los Estados miembros cumplan las condiciones necesarias para un uso eficiente de los fondos antes de llevar a cabo una inversión con cargo a los Fondos EIE;

(22) CONSIDERA que, aunque el cumplimiento de condiciones ex ante en ocasiones exige una inversión considerable de tiempo y de recursos para llevar a cabo cambios legislativos o reformas complejas, dichas condiciones tienen un efecto positivo en el conjunto del entorno de inversión, en el refuerzo de la capacidad administrativa y en el buen gobierno de muchos Estados miembros; ACOGE CON SATISFACCIÓN la función facilitadora que desempeñan las condiciones ex ante en la preparación de las carteras de proyectos y de los documentos estratégicos, como las estrategias de especialización inteligente, y en la aplicación más rápida del acervo de la UE;

Vínculo con la gobernanza económica de la UE

(23) RECUERDA que el marco legislativo para el período 2014-2020 introdujo una serie de medidas para garantizar que las inversiones plurianuales de los Fondos EIE respondan a las recomendaciones específicas por país pertinentes. Como consecuencia del ejercicio de programación, los programas actuales de los Fondos EIE están concebidos para apoyar reformas estructurales que se ajustan a las prioridades de la UE definidas a través del proceso del Semestre Europeo;

(24) CONSIDERA que las inversiones que responden a las recomendaciones específicas por país pertinentes contribuyen a emprender reformas estructurales y a mejorar la situación macroeconómica global del Estado miembro de que se trate;

(25) CONSIDERA que en el futuro se debe aspirar a una mayor coherencia entre las diversas medidas que vinculan la eficacia de los Fondos EIE con la gobernanza económica, tomando como base la primera experiencia positiva que ha supuesto la introducción de condiciones ex ante y teniendo en cuenta la necesidad de responder a los desafíos sociales, económicos y territoriales, así como la continuidad y la estabilidad de los programas plurianuales;

Simplificación

(26) LAMENTA que la eficacia y la orientación a la obtención de resultados del marco legislativo de los Fondos EIE no pueda desplegar todo su potencial como consecuencia de la sobrerregulación y del excesivo número de niveles de reglamentación y de control (niveles regional, nacional y de la UE); RECUERDA que es esencial para el correcto funcionamiento del modelo de gestión compartida que haya una relación de confianza entre todos los interesados, que se debe seguir reforzando mediante la adopción de medidas que contribuyan a que los Fondos EIE sean más sencillos, más accesibles y más comprensibles para los ciudadanos, las empresas y las administraciones; REITERA en este sentido la importancia de los mecanismos de alerta temprana y del refuerzo de la función preventiva de las auditorías en el ámbito nacional y de la UE;

(27) ACOGE CON SATISFACCIÓN las conclusiones y las recomendaciones publicadas hasta la fecha por el Grupo de alto nivel de expertos independientes sobre el seguimiento de la simplificación para los beneficiarios de los Fondos EIE creado por la Comisión y ESPERA CON INTERÉS su futura contribución a la preparación del período de programación posterior a 2020;

(28) TOMA NOTA de la propuesta legislativa para la simplificación de los Fondos EIE en el período de programación en curso, presentada por la Comisión al Consejo en septiembre de 2016, y mantiene su determinación de adoptarla con prontitud; PIDE a la Comisión y a los Estados miembros que hagan el mejor uso posible de todas las opciones que ofrece el marco jurídico (incluida la preparación por adelantado de actos delegados), lo que contribuiría a simplificar la aplicación de los actuales programas de los Fondos EIE;

(29) MANIFIESTA SU COMPROMISO con una simplificación significativa, que refleje un equilibrio entre la necesidad de estabilidad y continuidad y la reducción de la carga administrativa y de los costes en el período posterior a 2020; CONSIDERA que se deben examinar detenidamente las opciones y nuevas vías que figuran a continuación, sin perjuicio de las decisiones que se adopten en el futuro:

a) un conjunto de normas sucinto, claro y sencillo para los Fondos EIE, que haga más hincapié en un planteamiento integrado (programas con cargo a varios fondos y normas comunes para todos los Fondos EIE) al tiempo que garantiza que cada uno de los Fondos EIE sea capaz de ofrecer resultados, de manera eficaz y eficiente, en relación con sus misiones específicas y que se dé preferencia a la solución más sencilla disponible;

b) seguir armonizando las normas de los Fondos EIE y las normas aplicables a otros fondos de la UE, así como las demás políticas que influyen en la aplicación de los Fondos EIE (en particular, las normas sobre ayudas estatales), con el fin de simplificar la aplicación de los fondos de la UE para los beneficiarios, facilitar las sinergias y la complementariedad entre los distintos programas y la combinación de varias fuentes de financiación, y permitir comparar la eficacia y la eficiencia de los distintos instrumentos de financiación de la UE;

c) seguir facilitando la adopción y el uso eficiente de toda la gama de opciones de costes simplificados, que se acompañarán de requisitos claros de control y auditoría;

d) un modelo de gestión compartida más sencillo y racional, más basado en el rendimiento que en el cumplimiento, que contribuya a seguir promoviendo la orientación a la obtención de resultados de los Fondos EIE y que, al mismo tiempo, tenga en cuenta la importancia de la prevención, la proporcionalidad y la rentabilidad;

e) una evaluación que permita determinar si las conclusiones extraídas de los mecanismos de ejecución empleados en otras políticas de la UE podrían contribuir a mejorar la eficacia de la política de cohesión y de los Fondos EIE;

f) una aplicación más amplia de la proporcionalidad y la introducción de diferenciación en la ejecución de los programas de los Fondos EIE en función de criterios objetivos e incentivos positivos para los programas;

(30) MANTIENE SU DETERMINACIÓN de celebrar debates políticos periódicos entre los ministros pertinentes en el marco del Consejo de Asuntos Generales a fin de tratar la aplicación y los resultados de la política de cohesión y de los Fondos EIE y de apoyar la preparación del marco estratégico para el período posterior a 2020.

^[1] Doc. 15802/14.
^[2] Doc. 9622/1/15 REV 1.
^[3] Doc. 14266/1/15 REV 1.
^[4] Doc. 7075/16.
^[5] Doc. 10668/16.
^[6] Doc. 12371/16.
^[7] Doc. 12749/16 + ADD 1-3.
^[8] http://ec.europa.eu/budget/budget4results/index_en.cfm