Konkluzje Rady w sprawie wyników i nowych elementów polityki spójności i europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych

RADA UNII EUROPEJSKIEJ:

(1) PRZYWOŁUJE swoje konkluzje z dnia 19 listopada 2014 r. dotyczące Szóstego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej: inwestycje na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia^[1], z dnia 23 czerwca 2015 r. w sprawie wyzwań związanych z realizacją polityki spójności w latach 2014–2020^[2], z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie uproszczenia: Priorytety i oczekiwania państw członkowskich względem europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych^[3], z dnia 15 marca 2016 r. „Inwestycje na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego – maksymalizowanie wkładu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych”^[4] i z dnia 24 czerwca 2016 r. „Bardziej przyjazna badaniom naukowym i innowacjom, inteligentna i prosta polityka spójności oraz ogólniej europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne”^[5];

(2) PRZYPOMINA, że UE rozwija i prowadzi działania służące wzmocnieniu jej spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz że szczególną misją polityki spójności jest zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów zgodnie z art. 174 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

(3) UZNAJE, że polityka spójności jest najważniejszą polityką inwestycyjną powadzoną na szczeblu UE z myślą o osiągnięciu celów określonych w strategii „Europa 2020”; oraz KŁADZIE NACISK na wartość dodaną polityki spójności i europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI), w szczególności pod względem:

a) zapewniania stabilnych długoterminowych unijnych ram i środków finansowych na inwestycje we wzrost i zatrudnienie oraz realizację reform strukturalnych z wykorzystaniem zintegrowanych interwencji dopasowanych do potrzeb państw członkowskich i poszczególnych regionów UE;

b) mobilizowania podmiotów krajowych, regionalnych i lokalnych oraz koordynowania ich działań w ramach trybu zarządzania dzielonego poprzez angażowanie ich bezpośrednio – w oparciu o zasadę partnerstwa – w realizowanie priorytetów UE za pomocą współfinansowanych projektów;

c) zapoczątkowania podejścia do unijnych inwestycji opartego na dowodach i ukierunkowanego na wyniki;

d) stwarzania dla licznych państw członkowskich oraz podmiotów regionalnych i lokalnych zachęt do wdrażania reform strukturalnych, wzmocnienia ich planowania strategicznego i zdolności administracyjnych oraz zacieśnienia współpracy.

I. Ocena programów w ramach polityki spójności w okresie 2007–2013

(4) Z ZADOWOLENIEM ODNOTOWUJE dokument roboczy służb Komisji „Ocena ex post EFRR i Funduszu Spójności 2007–2013”[6], w którym przedstawiono dowody na to, że w okresie programowania 2007–2013 polityka spójności w istotny sposób przyczyniła się do stwarzania możliwości w zakresie wzrostu gospodarczego, zatrudnienia i włączenia społecznego w różnego rodzaju regionach UE i w ramach różnych celów określonych w strategiach UE, a także do zmniejszenia regionalnych dysproporcji między państwami członkowskimi;

(5) ZAZNACZA, że wyniki przedstawione w ocenie ex post Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (ERFF) i Funduszu Spójności zostały osiągnięte w trudnej sytuacji gospodarczo-społecznej, wynikającej m.in. z głębokiego ogólnoświatowego kryzysu gospodarczego i finansowego, konieczności odbudowania gospodarki, infrastruktury i zdolności administracyjnych – szczególnie w przypadku 13 państw członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r. i później – a także ze zmian strategicznych priorytetów politycznych i pojawienia się nowych wyzwań na szczeblu UE;

(6) PODKREŚLA w szczególności następujące ustalenia zawarte w w ocenie ex post EFRR i Funduszu Spójności:

a) na podstawie modeli ekonomicznych opracowanych przez Komisję, szacuje się, że 270 mld EUR zainwestowanych z EFRR i Funduszu Spójności w okresie 2007–2013, wraz ze współfinansowaniem krajowym, wygeneruje do 2023 r. 1 bilion EUR dodatkowego PKB we wszystkich państwach członkowskich ogółem;

b) dane zgłoszone przez instytucje zarządzające państw członkowskich wykazują, że dzięki EFRR i Funduszowi Spójności stworzonych zostanie prawie 1 milion miejsc pracy, co stanowi istotną część całkowitej sumy netto 3 milionów miejsc pracy, jakie zostaną stworzone w tym okresie w gospodarce UE;

c) wsparcie finansowe w ramach programów EFRR pomogło 400 000 MŚP oprzeć się skutkom kryzysu gospodarczego i finansowego oraz zwiększyć swoją konkurencyjność i eksport dzięki innowacjom;

d) polityka spójności przyczyniła się do ściślejszej integracji rynku wewnętrznego UE, w szczególności poprzez poprawę połączeń transportowych (szczególnie korytarze transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T)), do poprawy efektywności energetycznej, uzdatniania wody i oczyszczania ścieków oraz gospodarowania odpadami, do modernizacji infrastruktury kształcenia i opieki zdrowotnej, a także do wzmocnienia badań i innowacji;

e) finansowanie dostępne w ramach programów Europejskiej współpracy terytorialnej (Interreg) wzmocniło współpracę między sąsiadującymi regionami różnych państw członkowskich, między państwami członkowskimi wewnątrz UE, a także między państwami członkowskimi a państwami spoza UE; wywarło również szerzej pojęty wpływ, szczególnie pod względem zmniejszenia konkretnych przeszkód we współpracy między różnymi sektorami oraz poprawy integracji gospodarczej, społecznej i środowiskowej, dając tym samym znakomity przykład wartości dodanej UE;

(7) Niezależnie od pozytywnych wyników polityki spójności w okresie 2007–2013 ODNOTOWUJE pewne braki stwierdzone w tym okresie, w szczególności:

• niedociągnięcia pod względem stosowności, monitorowania, skuteczności i spójności podejmowanych działań, co świadczy o niewystarczającym ukierunkowaniu na wyniki; oraz
• potrzebę wzmocnienia zdolności administracyjnych na szczeblu zarządzania programami oraz zmniejszenia obciążeń i kosztów administracyjnych;

(8) ZAUWAŻA, że oceny stanowiące podstawę dokumentu roboczego służb Komisji odzwierciedlają sytuację z końca 2014 r., kiedy nie było jeszcze możliwe przedstawienie kompletnych sprawozdań z osiągnięcia celów programów;

(9) ODNOTOWUJE, że Komisja przystąpiła także do oceny ex post Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) i OCZEKUJE na przedstawienie jej wyników w stosownym dokumencie roboczym; ZWRACA SIĘ do Komisji o przedstawianie wyników przyszłych ocen EFSI w sposób skoordynowany, by ułatwić dokonanie kompletnej oceny, ze szczególnym uwzględnieniem, w stosownych przypadkach, podejścia związanego z daną lokalizacją;

(10) PODKREŚLA, że polityka spójności, której towarzyszy szczegółowy zestaw rygorystycznych ocen, stanowi przykład najlepszej praktyki w zakresie kształtowania polityki opartej na dowodach, i może posłużyć jako wzór dla innych polityk UE finansowanych z budżetu UE;

(11) WZYWA Komisję i państwa członkowskie, by we współpracy z wszystkimi stosownymi zainteresowanymi podmiotami, szeroko rozpowszechniły informacje o wynikach polityki spójności i płynących z niej korzyściach, poparte dostępnymi ocenami.

II. Ocena pewnych nowych elementów polityki spójności i EFSI na okres 2014–2020

(12) PODKREŚLA, że w porównaniu do okresu programowania 2007–2013 do ram ustawodawczych na okres 2014–2020 wprowadzono szereg nowych elementów w celu poprawy efektywności, wzmocnienia podejścia ukierunkowanego na wyniki oraz zwiększenia unijnej wartości dodanej EFSI. Pierwsze konkretne doświadczenia dotyczące pewnych nowych elementów, w szczególności ram wykonania, koncentracji tematycznej, warunków wstępnych i powiązania z zarządzaniem gospodarczym UE, miały miejsce w państwach członkowskich podczas opracowywania umów i programów partnerstwa. Praktyczne stosowanie nowych elementów wymagało starannego przygotowania pod kątem czasu i zasobów, aby zapewnić niezbędne warunki do celów efektywnego wydatkowania, łącznie z nowymi systemami zarządzania i kontroli. Jednocześnie nowe instrumenty ram prawnych, takie jak wspólne plany działania, zintegrowane inwestycje terytorialne lub strategie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, otwierają nowe możliwości przed państwami członkowskimi;

(13) ODNOTOWUJE, że kompleksowe programowanie, w połączeniu z późnym przyjmowaniem aktów prawnych, równoczesnymi przygotowaniami do zamknięcia okresu 2007–2013 i trwającym dłużej niż zakładano procesem wyznaczania organów, opóźniło etap realizacji w okresie 2014–2020; OCZEKUJE jednak, że wysiłki poczynione przez państwa członkowskie i Komisję w trakcie procesu programowania zaowocują w przyszłych latach bardziej efektywną realizacją wysokiej jakości programów oraz możliwością wykorzystania w przyszłości usprawnień wprowadzonych w obecnym okresie; WZYWA państwa członkowskie i Komisję do podjęcia kroków niezbędnych do przyspieszenia realizacji obecnych programów i przedstawiania sprawozdań na temat postępów czynionych w tych programach;

(14) PRZYPOMINA, że Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych zapewnia ukierunkowane wsparcie w celu stawienia czoła bezrobociu młodzieży, równolegle do tradycyjnych działań wspieranych przez EFS i w uzupełnieniu krajowych ram strategicznych, m.in. poprzez wdrożenie gwarancji dla młodzieży; oraz PRZYJMUJE DO WIADOMOŚCI niedawny komunikat Komisji[7] przedstawiający wyniki wdrażania gwarancji dla młodzieży i inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych od 2013 r.;

(15) WZYWA Komisję do przedstawienia wniosków ustawodawczych dotyczących kolejnego okresu programowania EFSI jak najwcześniej w 2018 r., tak by umożliwić współprawodawcom osiągnięcie porozumienia w terminie i zapewnić podstawę do szybkiego rozpoczęcia procesu programowania;

(16) APELUJE do Komisji o rozważenie wykorzystania nowych elementów EFSI jako przykładu dla innych polityk unijnych finansowanych z budżetu UE w kontekście jej inicjatywy „Budżet UE ukierunkowany na wyniki”[8] zapoczątkowanej w 2015 r.;

Ramy wykonania

(17) PRZYPOMINA, że EFSI były pierwszymi unijnymi instrumentami finansowania wprowadzającymi ramy wykonania w oparciu o wymierne wskaźniki oraz przegląd wraz z rezerwą wykonania, która w 2019 r. może zostać przeznaczona wyłącznie na te priorytety programów państw członkowskich, dla których osiągnięto cele pośrednie określone w ramach wykonania stosownych programów;

(18) UZNAJE wysiłki poczynione przez państwa członkowskie i Komisję oraz zasoby przez nie przeznaczone w celu opracowania logiki interwencji i ram wykonania w odniesieniu do programów objętych EFSI (w szczególności w celu określenia solidnych wskaźników, ich poziomu bazowego i wartości docelowych); ODNOTOWUJE, że proces ten wywołał pożyteczne refleksje i dyskusje na temat określenia celów i monitorowania postępów oraz przyczynił się do zmiany nastawienia tak, by wewnątrz państw członkowskich i w Komisji w większym stopniu skoncentrować się na wynikach i wykonaniu;

Koncentracja tematyczna

(19) PRZYPOMINA, że EFSI podlegają wymogom prawnym dotyczącym koncentracji tematycznej; prowadzi ona do większej koncentracji wsparcia finansowego na mniejszej liczbie obszarów, które w największym stopniu przyczyniają się do osiągnięcia celów strategii „Europa 2020”, i ma pomóc wypracować lepsze wyniki;

(20) Z ZADOWOLENIEM ODNOTOWUJE fakt, że w programach państw członkowskich w ramach EFRR i EFS koncentracja tematyczna została osiągnięta i że w wielu przypadkach wymogi minimalne zostały przekroczone; UWAŻA jednak, że trzeba zachować równowagę między uprzednio określonymi wymogami dotyczącymi koncentracji na ograniczonej liczbie obszarów tematycznych a potrzebami państw członkowskich, łącznie z elastycznym reagowaniem w trakcie okresu programowania na szczególne wyzwania w zakresie rozwoju na szczeblu krajowym i regionalnym;

Warunki wstępne

(21) PRZYPOMINA, że warunki wstępne zostały wprowadzone w okresie 2014–2020, aby zapewnić warunki niezbędne do efektywnego wykorzystania środków finansowych w państwach członkowskich, zanim dokonana zostanie inwestycja w ramach EFSI;

(22) UZNAJE, że choć spełnienie warunków wstępnych czasem wymaga wiele czasu i zasobów, by wdrożyć zmiany ustawodawcze lub kompleksowe reformy, warunki te mają korzystny wpływ na ogólne środowisko inwestycyjne, wzmocnienie zdolności administracyjnych i dobrego zarządzania w wielu państwach członkowskich; Z ZADOWOLENIEM ODNOTOWUJE, że warunki wstępne usprawniają proces przygotowywania projektów i dokumentów strategicznych, takich jak strategie inteligentnej specjalizacji, a także przyczyniają się do szybszego wdrażania unijnego dorobku prawnego;

Powiązanie z zarządzaniem gospodarczym UE

(23) PRZYPOMINA, że w ramach ustawodawczych na okres 2014–2020 wprowadzono środki służące zapewnieniu, by wieloletnie inwestycje w ramach EFSI były odpowiedzią na stosowne zalecenia dla poszczególnych krajów. W wyniku procesu programowania obecne programy w ramach EFSI mają na celu zapewnienie wsparcia dla reform strukturalnych, zgodnie z priorytetami UE określonymi w procesie europejskiego semestru;

(24) UWAŻA, że inwestycje, które są odpowiedzią na stosowne zalecenia dla poszczególnych krajów, przyczyniają się do realizacji reform strukturalnych i poprawy ogólnej sytuacji makroekonomicznej danego państwa członkowskiego;

(25) JEST ZDANIA, że w przyszłości należy dążyć do większej spójności pomiędzy różnymi środkami łączącymi efektywność EFSI z zarządzaniem gospodarczym, w oparciu o pierwsze pozytywne doświadczenia uzyskane w związku z wprowadzeniem warunków wstępnych i z uwzględnieniem konieczności przezwyciężenia wyzwań społecznych, gospodarczych i terytorialnych oraz ciągłości i stabilności programów wieloletnich;

Uproszczenie

(26) WYRAŻA UBOLEWANIE w związku z tym, że wykorzystanie pełnego potencjału wynikającego z efektywności i ukierunkowania na wyniki ram prawnych EFSI jest utrudnione przez nadmierne regulacje i istnienie zbyt wielu poziomów regulacji i kontroli (szczebel unijny, krajowy i regionalny); PRZYPOMINA, że zaufanie między wszystkimi podmiotami ma podstawowe znaczenie dla efektywnego funkcjonowania trybu zarządzania dzielonego i należy je dalej wzmacniać poprzez uproszczenie EFSI, zapewnienie obywatelom, przedsiębiorstwom i administracji łatwiejszego dostępu do tych funduszy oraz uczynienie ich bardziej zrozumiałymi dla obywateli, przedsiębiorstw i administracji; w związku z tym PRZYPOMINA, jak ważne są mechanizmy wczesnego ostrzegania i wzmocnienie prewencyjnej roli audytu na szczeblu unijnym i krajowym;

(27) Z APROBATĄ ODNOTOWUJE dotychczasowe ustalenia i zalecenia utworzonej przez Komisję grupy wysokiego szczebla ds. monitorowania uproszczenia dla beneficjentów EFSI oraz OCZEKUJE na jej dalsze prace dotyczące przygotowania okresu programowania po roku 2020;

(28) PRZYJMUJE DO WIADOMOŚCI wniosek ustawodawczy mający na celu uproszczenie EFSI w obecnym okresie programowania, przedłożony Radzie przez Komisję we wrześniu 2016 r., i POZOSTAJE ZDETERMINOWANA do jego szybkiego przyjęcia; APELUJE do Komisji i państw członkowskich o jak najlepsze wykorzystanie wszystkich możliwości dostępnych w ramach prawnych (łącznie z wczesnym przygotowywaniem aktów delegowanych), które to możliwości pomagają uprościć realizację obecnych programów w ramach EFSI;

(29) JEST ZAANGAŻOWANA na rzecz znacznego uproszczenia, przy zapewnieniu równowagi między potrzebą stabilności i ciągłości a znacznym ograniczeniem obciążeń i kosztów administracyjnych w okresie po roku 2020; UWAŻA, że – bez uszczerbku dla przyszłych decyzji – należy dokładnie zbadać następujące kierunki i nowe ścieżki działania:

a) prosty, jasny i nieskomplikowany zestaw zasad dotyczących EFSI kładący większy nacisk na podejście zintegrowane (np. programy finansowane z wielu funduszy oraz wspólne zasady dla wszystkich EFSI), przy jednoczesnym zapewnieniu, by każdy z EFSI mógł w sposób efektywny i skuteczny realizować zadania przewidziane dla konkretnego funduszu oraz by preferowane były najprostsze dostępne rozwiązania;

b) zasady dotyczące EFSI oraz zasady mające zastosowanie do innych funduszy unijnych, a także innych polityk unijnych mających wpływ na realizację EFSI (w szczególności zasady pomocy państwa) powinny być w jeszcze większym stopniu do siebie dostosowane, tak by uprościć realizację funduszy unijnych względem beneficjentów, ułatwić osiąganie synergii i komplementarności między różnymi programami i łączenie różnych źródeł, jak również by umożliwić porównywanie efektywności i skuteczności różnych unijnych instrumentów finansowania;

c) dalsze ułatwianie stosowania i skutecznego wykorzystywania pełnego wachlarza możliwości uproszczonych kosztów, wraz z jasnymi wymogami dotyczącymi ich kontroli i audytu;

d) prostszy i sprawniejszy model zarządzania dzielonego w oparciu o wyniki, a nie zgodność, tak by jeszcze bardziej ukierunkować EFSI na wyniki, mając przy tym na uwadze znaczenie działań zapobiegawczych, proporcjonalności i optymalnego wykorzystania środków finansowych;

e) ocena tego, czy wnioski, jakie wypływają z mechanizmów wykonawczych stosowanych w innych obszarach polityki UE, mogłyby przyczynić się do zwiększenia efektywności polityki spójności i EFSI;

f) szersze stosowanie zasady proporcjonalności oraz wprowadzenie zróżnicowania co do realizacji programów w ramach EFSI w oparciu obiektywne kryteria i zachęty dla programów;

(30) POZOSTAJE ZDETERMINOWANA do prowadzenia regularnej debaty politycznej między właściwymi ministrami na forum Rady do Spraw Ogólnych w celu omawiania realizacji i wyników polityki spójności oraz EFSI, a także w celu wsparcia przygotowania ram polityki na okres po roku 2020.

^[1] Dok. 15802/14.
^[2] Dok. 9622/1/15 REV 1.
^[3] Dok. 14266/1/15 REV 1.
^[4] Dok. 7075/16.
^[5] Dok. 10668/16.
^[6] Dok. 12371/16.
^[7] Dok. 12749/16 + ADD 1–3.
^[8] http://ec.europa.eu/budget/budget4results/index_en.cfm