La procedura legislativa ordinaria
Che cos'è la procedura legislativa ordinaria?
La procedura legislativa ordinaria è la procedura più comune utilizzata a livello dell'UE per adottare la legislazione. Si applica alla stragrande maggioranza dei settori d'intervento dell'UE.
Nel quadro della procedura, il Consiglio dell'UE e il Parlamento europeo negoziano e adottano congiuntamente la legislazione dell'UE in qualità di colegislatori.
Come nascono le leggi dell'UE?
Le varie fasi della procedura legislativa ordinaria
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1
Proposta
La Commissione europea presenta una proposta di atto legislativo dell'UE al Consiglio e al Parlamento.
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2
Esame (lettura)
Il Consiglio e il Parlamento esaminano la proposta e possono modificarla. Si tratta della cosiddetta lettura. La procedura può richiedere fino a tre letture.
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3
Adozione
L'atto legislativo è adottato se, in qualsiasi lettura, il Consiglio e il Parlamento raggiungono un accordo sullo stesso testo. In caso contrario, non viene adottato.
Oltre l'85% degli atti legislativi nel quadro della procedura legislativa ordinaria è adottato alla fine della prima lettura o all'inizio della seconda lettura.
Proposta legislativa
La Commissione europea ha il compito di proporre nuovi atti legislativi dell'UE. Si tratta del cosiddetto diritto di iniziativa. I suoi lavori sono guidati dalle priorità politiche concordate dal Consiglio europeo e definite nel programma di lavoro della Commissione.
La Commissione trasmette la sua proposta legislativa al Consiglio e al Parlamento europeo.
Allo stesso tempo, la trasmette ai parlamenti nazionali affinché la esaminino. Se del caso, la proposta è trasmessa anche ad altre istituzioni e organi dell'UE, come il Comitato economico e sociale europeo e il Comitato delle regioni, perché possano formulare un parere.
Il Consiglio può presentare proposte legislative?
Sebbene di norma la Commissione elabori proposte legislative di propria iniziativa, anche il Consiglio, il Parlamento o i cittadini dell'UE (attraverso un'iniziativa dei cittadini europei) possono chiedere alla Commissione di presentare una proposta legislativa. La Commissione decide quindi se agire o meno, motivando in ogni caso la sua decisione.
Esistono solo poche eccezioni al diritto di iniziativa della Commissione. Ad esempio, in alcuni settori della cooperazione giudiziaria, gli Stati membri dell'UE possono presentare una proposta legislativa se questa è sostenuta da almeno un quarto di tutti gli Stati membri.
Esame della proposta
Dopo aver ricevuto la proposta, il Consiglio e il Parlamento la esaminano ciascuno nel dettaglio.
In sede di Consiglio, gli organi preparatori coinvolti in ogni lettura sono due.
- Un gruppo di lavoro composto da esperti nazionali discute gli aspetti tecnici della proposta
- Il Coreper (il Comitato dei rappresentanti permanenti composto dagli ambasciatori degli Stati membri presso l'UE) affronta questioni più sensibili o politiche
Attraverso gli organi preparatori, il Consiglio si adopera per raggiungere una posizione comune sulla proposta, concordata tra tutti gli Stati membri.
Il Parlamento europeo prepara la sua posizione attraverso discussioni nelle sue commissioni competenti.
Prima lettura
Il Parlamento europeo adotta la sua posizione in prima lettura, approvando o modificando la proposta.
Il Consiglio esamina la posizione del Parlamento e può:
- approvarla – in questo caso l'atto è adottato
- proporre emendamenti – in questo caso il testo modificato ritorna al Parlamento per una seconda lettura
Limiti di tempo: la prima lettura non è soggetta a limiti di tempo.
Il Consiglio può inoltre adottare un orientamento generale con una linea politica: ciò consente al Parlamento di vedere in che direzione procedono le discussioni al Consiglio e può contribuire a far avanzare i negoziati. Solitamente ciò avviene prima che il Parlamento europeo adotti la sua posizione in prima lettura. L'orientamento generale non sostituisce tuttavia la posizione formale del Consiglio in prima lettura.
I documenti di orientamento generale, quando vengono resi pubblici, sono disponibili nel registro ufficiale dei documenti del Consiglio.
Seconda lettura
Se non si raggiunge un accordo in prima lettura, sia il Parlamento che il Consiglio proseguono l'esame reciproco delle loro posizioni.
In primo luogo, il Parlamento esamina la posizione del Consiglio in prima lettura e può:
- approvarla – l'atto è adottato
- respingerla – l'atto non è adottato e la procedura si conclude
- proporre emendamenti – il testo modificato torna al Consiglio
Il Consiglio esamina gli emendamenti del Parlamento e può:
- approvare tutti gli emendamenti – l'atto è adottato
- non approvare tutti gli emendamenti – è convocato il comitato di conciliazione
Limiti di tempo: tre mesi per ogni istituzione, prorogabili di un mese.
Negoziare compromessi attraverso i triloghi
In qualsiasi fase della procedura, il Consiglio e il Parlamento possono tenere riunioni informali, note come triloghi, per cercare di conciliare le loro posizioni.
Alle riunioni di trilogo partecipano rappresentanti del Consiglio, del Parlamento e della Commissione. Possono spaziare da discussioni tecniche tra esperti a negoziati politici tra ambasciatori o ministri e membri del Parlamento europeo. Per quanto riguarda il Consiglio, i negoziati sono guidati dai rappresentanti del paese che esercita la presidenza di turno del Consiglio.
Qualsiasi accordo informale raggiunto in sede di trilogo deve essere approvato formalmente da ciascuna istituzione.
Storia della procedura
L'adozione congiunta degli atti legislativi dell'UE da parte del Consiglio e del Parlamento è stata introdotta dal trattato di Maastricht (1993) con il nome di procedura di codecisione. Inizialmente si applicava solo a un numero limitato di settori, quali il mercato unico, l'immigrazione, la politica sociale e l'ambiente.
Il suo ambito di applicazione è stato poi esteso:
- dal trattato di Amsterdam (1999) e il trattato di Nizza (2003), che lo hanno esteso ad altri settori politici
- dal trattato di Lisbona (2009), che lo ha reso la principale procedura decisionale per la maggior parte degli atti legislativi dell'UE, rinominandolo procedura legislativa ordinaria
Base giuridica
La procedura legislativa ordinaria è definita agli articoli 289 e 294 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Per saperne di più
Il ruolo del Consiglio nel processo decisionale dell'UE
Registro ufficiale dei documenti del Consiglio
Come sono organizzati i lavori del Consiglio?
Ultima modifica: 17 giugno 2026