O processo legislativo ordinário
Em que consiste o processo legislativo ordinário?
O processo legislativo ordinário é o processo mais comummente utilizado para adotar legislação a nível da UE e aplica-se à vasta maioria dos domínios de atuação da UE.
O Conselho da UE e o Parlamento Europeu negoceiam e adotam conjuntamente a legislação da UE. São, portanto, colegisladores.
Como é que as propostas passam a ser legislação da UE?
O processo legislativo ordinário passo a passo
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Proposta
A Comissão Europeia propõe um novo ato legislativo da UE ao Conselho e ao Parlamento.
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Análise (leitura)
O Conselho e o Parlamento analisam a proposta e podem alterá-la. A essa análise chama-se leitura. O processo pode envolver até três leituras.
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Adoção
O ato legislativo é adotado se o Conselho e o Parlamento chegarem a acordo sobre o mesmo texto em qualquer uma das leituras. Se não existir acordo, a legislação não é adotada.
Mais de 85 % dos atos legislativos no âmbito do processo legislativo ordinário são adotados no final da primeira leitura ou no início da segunda.
Proposta legislativa
Cabe à Comissão Europeia propor novos atos legislativos da UE. É o chamado direito de iniciativa. Os trabalhos que desenvolve são norteados pelas prioridades políticas acordadas pelo Conselho Europeu e definidas no programa de trabalho da Comissão.
A Comissão Europeia envia a sua proposta legislativa ao Conselho e ao Parlamento Europeu.
Simultaneamente, encaminha-a para os parlamentos nacionais para análise. Em determinados casos, a proposta é ainda enviada para outras instituições e organismos da UE, tais como o Comité Económico e Social Europeu e o Comité das Regiões, para que estes deem o seu parecer.
O Conselho pode apresentar propostas legislativas?
Embora seja a Comissão a elaborar habitualmente as propostas legislativas por iniciativa própria, o Conselho, o Parlamento ou os cidadãos da UE (por meio de uma iniciativa de cidadania europeia) também podem solicitar à Comissão que apresente uma proposta legislativa. A Comissão decide então se deve ou não agir e, em qualquer caso, terá de justificar a sua decisão.
Existem apenas algumas exceções ao direito de iniciativa da Comissão. Por exemplo, em determinados domínios de cooperação judiciária, os Estados-Membros da UE podem apresentar uma proposta legislativa se esta for apoiada por, pelo menos, um quarto de todos os Estados-Membros.
Análise da proposta
Após terem recebido a proposta, o Conselho e o Parlamento analisam-na em pormenor.
No Conselho, participam duas instâncias preparatórias em cada leitura:
- Um grupo de trabalho, composto por peritos nacionais, debate os aspetos técnicos da proposta
- O Coreper (Comité de Representantes Permanentes), composto por embaixadores dos Estados-Membros junto da UE, analisa questões mais sensíveis ou políticas
Por intermédio das instâncias preparatórias, o Conselho procura definir uma posição comum sobre a proposta, acordada entre todos os Estados-Membros.
O Parlamento Europeu prepara a sua posição através de debates nas comissões competentes.
Primeira leitura
O Parlamento Europeu adota a sua posição em primeira leitura, aceitando ou alterando a proposta.
O Conselho examina a posição do Parlamento e pode:
- aprová-la – o ato é adotado
- propor alterações – o texto alterado é então reenviado ao Parlamento para segunda leitura
Prazo: a primeira leitura não tem prazo.
O Conselho pode ainda adotar uma orientação geral em que assuma uma posição política, o que permite ao Parlamento acompanhar a evolução dos debates no Conselho e poderá contribuir para o avanço das negociações. Habitualmente, esse passo tem lugar antes de o Parlamento Europeu adotar a sua posição em primeira leitura. A orientação geral não se substitui, contudo, à posição formal do Conselho em primeira leitura.
Os documentos com as orientações gerais, quando tornados públicos, ficam disponíveis para consulta no registo de documentos oficiais do Conselho.
Segunda leitura
Se não se chegar a acordo em primeira leitura, tanto o Parlamento como o Conselho continuam a analisar reciprocamente as respetivas posições.
Em primeiro lugar, o Parlamento examina a posição do Conselho em primeira leitura e pode:
- aprová-la – o ato é adotado
- rejeitá-la – o ato não é adotado e o processo termina
- propor alterações – o texto alterado é reenviado ao Conselho
O Conselho examina as alterações do Parlamento e pode:
- aprovar todas as alterações – o ato é adotado
- não aprovar todas as alterações – é convocado um Comité de Conciliação
Prazo: três meses para cada instituição, passível de prorrogação por um mês.
Negociação de compromissos através de trílogos
Em qualquer fase do processo, o Conselho e o Parlamento podem realizar reuniões informais, conhecidas como trílogos, a fim de tentar aproximar as suas posições.
As reuniões dos trílogos contam com a participação de representantes do Conselho, do Parlamento e da Comissão. Podem tratar-se de todo o tipo de reuniões, desde debates técnicos entre peritos a negociações políticas entre embaixadores ou ministros e deputados ao Parlamento Europeu. No que respeita ao Conselho, os representantes do país que exerce a Presidência rotativa do Conselho dirigem as negociações.
Qualquer acordo informal alcançado no âmbito de um trílogo terá de ser formalmente aprovado por cada uma das instituições.
Evolução do processo
A adoção conjunta de legislação da UE pelo Conselho e pelo Parlamento foi instituída pelo Tratado de Maastricht (1993) sob a designação de processo de codecisão. Inicialmente, aplicava-se apenas a um número limitado de domínios, como o mercado único, a imigração, a política social e o ambiente.
Posteriormente, o seu âmbito de aplicação foi alargado:
- pelo Tratado de Amesterdão (1999) e pelo Tratado de Nice (2003), que fizeram com que passasse a abranger outros domínios de atuação
- pelo Tratado de Lisboa (2009), que o consagrou como o principal processo de decisão para a maior parte da legislação da UE, passando a designar-se processo legislativo ordinário
Base jurídica
O processo legislativo ordinário encontra-se definido dos artigos 289.º e 294.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Ver também
O papel do Conselho no processo de decisão da UE
Registo de documentos oficiais do Conselho
A organização dos trabalhos no Conselho
- Tipos de atos legislativos da UE
- EU Law Tracker (página de seguimento dos atos legislativos da UE)
- Manual comum interinstitucional dos atos que são objeto do processo legislativo ordinário
- Dossiês do processo legislativo ordinário concluídos durante a Presidência dinamarquesa (de julho a dezembro de 2025)
Última revisão: 17 de junho de 2026