El procedimiento legislativo ordinario
¿Qué es el procedimiento legislativo ordinario?
El procedimiento legislativo ordinario es el procedimiento más común para legislar a escala de la UE. Se aplica a la gran mayoría de ámbitos de actuación de la UE.
En virtud de este procedimiento, el Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo negocian y adoptan la legislación de la UE de manera conjunta, es decir, son colegisladores.
¿Cómo pasa una propuesta a ser un acto jurídico de la UE?
El procedimiento legislativo ordinario paso a paso
-
1
Propuesta
La Comisión Europea presenta al Consejo y al Parlamento Europeo un nuevo acto legislativo de la UE.
-
2
Examen (lectura)
El Consejo y el Parlamento estudian respectivamente la propuesta y pueden someterla a modificaciones y enmiendas. A esta fase de estudio se la denomina«lectura». El procedimiento puede requerir hasta tres lecturas.
-
3
Adopción
El acto legislativo se adopta cuando el Consejo y el Parlamento, en cualquiera de sus lecturas, llegan a un acuerdo sobre un texto. El acto legislativo no se puede adoptar si no se alcanza un acuerdo.
Más del 85 % de los actos jurídicos adoptados mediante el procedimiento legislativo ordinario se adoptan tras la primera lectura o al principio de la segunda.
Propuesta legislativa
La Comisión Europea se encarga de proponer los nuevos actos jurídicos de la UE. A esto se le denomina el derecho de iniciativa. Su trabajo se basa en las prioridades políticas acordadas por el Consejo Europeo y las establecidas en el programa de trabajo de la Comisión.
La Comisión remite al Consejo y al Parlamento Europeo su propuesta legislativa.
Al mismo tiempo, remite la propuesta a los parlamentos nacionales para que la estudien. Según sea el caso, la propuesta se remite también a otras instituciones y organismos de la UE, como el Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones, para que emitan un dictamen al respecto.
¿Puede el Consejo presentar propuestas legislativas?
La Comisión suele preparar las propuestas legislativas por iniciativa propia, pero el Consejo, el Parlamento o la ciudadanía de la UE (mediante una iniciativa ciudadana europea) también pueden pedir a la Comisión que presente una propuesta legislativa. La Comisión debe decidir luego si actúa o no y, en cualquiera de los dos casos, explicar la decisión.
El derecho de iniciativa de la Comisión solo presenta algunas excepciones. Por ejemplo, en algunos ámbitos de la cooperación judicial los Estados miembros de la UE pueden presentar propuestas legislativas si cuentan con el apoyo de, al menos, un cuarto de todos los Estados miembros.
Examen de la propuesta
Tras recibir la propuesta, el Consejo y el Parlamento la estudian en detalle.
En el Consejo, dos órganos preparatorios participan siempre en esta fase de lectura:
- Un grupo de trabajo, conformado por expertos nacionales, en el que se debaten los aspectos técnicos de la propuesta.
- El Coreper (Comité de Representantes Permanentes), compuesto por los embajadores de los Estados miembros ante la UE, aborda los asuntos más políticos o delicados.
Mediante los órganos preparatorios, el Consejo trabaja para llegar a una posición común con respecto a la propuesta que cuente con el apoyo de todos los Estados miembros.
El Parlamento Europeo prepara su posición a través de los debates que se celebran en las comisiones correspondientes.
Primera lectura
El Parlamento Europeo adopta su posición en primera lectura, en la que acepta la propuesta o le introduce enmiendas.
El Consejo estudia la posición del Parlamento y puede:
- aprobarla, con lo cual el acto queda adoptado;
- proponer modificaciones, tras las cuales el texto resultante vuelve al Parlamento para una segunda lectura.
Plazo: la primera lectura no tiene plazo.
El Consejo puede adoptar una orientación general en la que se adopte una línea política, lo que permitirá al Parlamento saber hacia dónde se están dirigiendo los debates en el Consejo, lo que puede contribuir a que las negociaciones avancen. Esto suele ocurrir antes de que el Parlamento Europeo adopte su posición en primera lectura. La orientación general, no obstante, no reemplaza la posición formal en primera lectura del Consejo.
Los documentos de las orientaciones generales, cuando son públicos, pueden consultarse en el registro de documentos oficiales del Consejo.
Segunda lectura
Si en la primera lectura no se alcanza ningún acuerdo, tanto el Parlamento como el Consejo continúan estudiando la posición de la otra institución.
En primer lugar, el Parlamento examina la posición en primera lectura del Consejo y puede:
- aprobarla, por tanto, el acto queda adoptado;
- rechazarla, con lo cual el acto no se adopta y se da por concluido el procedimiento;
- proponer enmiendas, y en ese caso el texto resultante vuelve al Consejo.
El Consejo examina las enmiendas del Parlamento y puede:
- aprobar todas las enmiendas, con lo que el acto queda adoptado;
- no aprobar todas las enmiendas, en cuyo caso se convoca al Comité de Conciliación.
Plazo: tres meses para cada institución, prorrogable un mes.
Negociación de acuerdos en los diálogos tripartitos
En cualquiera de las fases del procedimiento, el Consejo y el Parlamento pueden celebrar reuniones informales, denominadas «diálogos tripartitos», para intentar acercar sus posiciones.
En los diálogos tripartitos participan representantes del Consejo, del Parlamento y de la Comisión. Pueden ser debates técnicos entre expertos, pero también negociaciones políticas entre embajadores o ministros y diputados al Parlamento Europeo. En lo que respecta al Consejo, las negociaciones las lideran los representantes del país que ostenta la Presidencia rotatoria del Consejo.
Los acuerdos informales a los que se llega en los diálogos tripartitos deben ser aprobados luego formalmente por cada institución.
La historia del procedimiento
La adopción conjunta de los actos jurídicos de la UE por parte del Consejo y el Parlamento se introdujo en el Tratado de Maastricht (1993) bajo el nombre de «procedimiento de codecisión». En un primer momento se aplicaba solo a un número reducido de ámbitos, como el mercado único, la inmigración, las políticas sociales y el medio ambiente.
Su ámbito de aplicación se amplió mediante:
- el Tratado de Ámsterdam (1999) y el Tratado de Niza (2003), que añadieron nuevos ámbitos de aplicación;
- el Tratado de Lisboa (2009), que hizo de este procedimiento el principal procedimiento de toma de decisiones para la mayor parte de los actos jurídicos de la UE y lo rebautizó como «procedimiento legislativo ordinario».
Base jurídica
El procedimiento legislativo ordinario se define en los artículos 289 y 294 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Véase también:
El papel del Consejo en la toma de decisiones de la UE
Registro de documentos oficiales del Consejo
Cómo se organiza el trabajo del Consejo
Última revisión: 17 de junio de 2026