Zwykła procedura ustawodawcza
Czym jest zwykła procedura ustawodawcza?
Zwykła procedura ustawodawcza to najczęstszy sposób przyjmowania przepisów w UE. Jest ona stosowana w zdecydowanej większości dziedzin unijnej polityki.
W procedurze tej Rada UE i Parlament Europejski negocjują ze sobą i wspólnie przyjmują unijne prawo. Są nazywane współustawodawcami.
Od projektu do unijnych przepisów
Zwykła procedura ustawodawcza krok po kroku
-
1
Projekt
Komisja Europejska proponuje Radzie i Parlamentowi Europejskiemu nowe unijne przepisy.
-
2
Analiza (czytanie)
Rada i Parlament – każde z osobna – analizują projekt i mogą wprowadzać do niego zmiany. Analiza ta to „czytanie”. Może ich być nawet trzy.
-
3
Przyjęcie
Przepisy zostają przyjęte, jeśli Rada i Parlament porozumieją się w ich sprawie w dowolnym z czytań. Jeśli nie ma zgody, przepisy nie zostają przyjęte.
Ponad 85% przepisów podlegających zwykłej procedurze ustawodawczej jest przyjmowanych pod koniec pierwszego czytania lub na początku drugiego.
Projekt ustawodawczy
Z propozycją nowych przepisów występuje Komisja Europejska. To tzw. prawo inicjatywy. Kieruje się ona priorytetami politycznymi uzgodnionymi przez Radę Europejską i określonymi w swoim własnym programie prac.
Komisja przedstawia projekty ustawodawcze (nazywane „wnioskami”) Radzie i Parlamentowi Europejskiemu.
W tym samym czasie przesyła je również do sprawdzenia parlamentom krajowym. W stosownych przypadkach projekt jest przesyłany do zaopiniowania także innym instytucjom i organom, takim jak Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów.
Czy Rada też może proponować przepisy?
Komisja zazwyczaj opracowuje projekty ustawodawcze z własnej inicjatywy. Natomiast Rada, Parlament Europejski lub obywatele UE (w drodze tzw. europejskiej inicjatywy obywatelskiej) mogą zwrócić się do Komisji o przedstawienie projektu. Wtedy Komisja decyduje, czy podjąć działania czy nie – i zawsze musi to uzasadnić.
Istnieje tylko kilka wyjątków od przysługującego Komisji prawa inicjatywy. Na przykład w niektórych dziedzinach współpracy sądowej państwa członkowskie UE mogą zgłosić projekt ustawodawczy, jeśli popiera go co najmniej jedna czwarta z nich.
Analiza projektu
Rada i Parlament – każde z osobna – szczegółowo analizują otrzymany projekt.
W Radzie w każdym czytaniu uczestniczą dwa organy przygotowawcze:
- Grupa robocza, złożona z krajowych ekspertów, omawia merytoryczne aspekty projektu.
- Komitet Stałych Przedstawicieli (Coreper), złożony z ambasadorów państw członkowskich przy UE, zajmuje się sprawami o bardziej delikatnym lub politycznym charakterze.
Za pośrednictwem organów przygotowawczych Rada pracuje nad wspólnym stanowiskiem w sprawie projektu, które zaakceptują wszystkie państwa członkowskie.
Parlament Europejski opracowuje swoje stanowisko w dyskusjach na forum właściwych komisji.
Pierwsze czytanie
Parlament Europejski przyjmuje swoje stanowisko w pierwszym czytaniu, akceptując projekt lub wprowadzając do niego zmiany.
Rada analizuje stanowisko Parlamentu i może:
- zatwierdzić je – wtedy przepisy zostają przyjęte
- zaproponować zmiany – wtedy zmieniony tekst wraca do Parlamentu do drugiego czytania.
Termin: pierwsze czytanie nie ma ograniczeń czasowych.
Rada może też przyjąć podejście ogólne, które wskazuje jej linię polityczną. Pozwala ono Parlamentowi zobaczyć, w jakim kierunku zmierzają dyskusje w Radzie, i może pomóc w dalszych negocjacjach. Zazwyczaj dzieje się tak, zanim Parlament Europejski przyjmie swoje stanowisko w pierwszym czytaniu. Podejście ogólne nie zastępuje jednak formalnego stanowiska Rady w pierwszym czytaniu.
Upublicznione podejścia ogólne można znaleźć w oficjalnym rejestrze dokumentów Rady.
Drugie czytanie
Jeżeli w pierwszym czytaniu nie dojdzie do porozumienia, Rada i Parlament kontynuują analizę swoich stanowisk.
Najpierw Parlament analizuje stanowisko Rady w pierwszym czytaniu i może:
- zatwierdzić je – wtedy przepisy zostają przyjęte
- odrzucić je – wtedy przepisy nie zostają przyjęte i procedura dobiega końca
- zaproponować zmiany – wtedy zmieniony tekst wraca do Rady.
Rada analizuje zmiany zaproponowane przez Parlament i może:
- zatwierdzić je wszystkie – wtedy przepisy zostają przyjęte
- nie zatwierdzić wszystkich poprawek – wtedy zwoływany jest komitet pojednawczy.
Termin: trzy miesiące dla każdej z instytucji (plus ewentualnie dodatkowy miesiąc).
Kompromis podczas rozmów trójstronnych
Na dowolnym z etapów procedury Rada i Parlament mogą spotykać się nieformalnie na tzw. rozmowach trójstronnych i próbować pogodzić swoje stanowiska.
W rozmowach uczestniczą przedstawiciele Rady, Parlamentu i Komisji. Rozmowy mogą mieć różną formę: od dyskusji technicznych między ekspertami po negocjacje polityczne między ambasadorami lub ministrami a posłami do Parlamentu Europejskiego. Ze strony Rady negocjacje prowadzą przedstawiciele państwa sprawującego rotacyjną prezydencję.
Wszelkie nieformalne porozumienia wypracowane podczas rozmów trójstronnych muszą zostać formalnie zatwierdzone przez obie instytucje.
Jak powstawała procedura?
Rada i Parlament przyjmują unijne przepisy wspólnie od czasu traktatu z Maastricht (1993). Wprowadzona w nim procedura została nazwana procedurą współdecyzji. Na początku była stosowana tylko w niektórych dziedzinach, takich jak jednolity rynek, imigracja, polityka społeczna i środowisko.
Jej zakres został później rozszerzony:
- traktatem amsterdamskim (1999) i traktatem nicejskim (2003), które objęły nią dodatkowe dziedziny polityki
- traktatem lizbońskim (2009), który uznał ją za główną procedurę decyzyjną dla większości unijnego prawa i nazwał zwykłą procedurą ustawodawczą.
Podstawa prawna
Zwykła procedura ustawodawcza została opisana w artykułach 289 i 294 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Więcej
Rola Rady w procesie decyzyjnym UE
Rejestr oficjalnych dokumentów Rady
Jak wyglądają prace Rady?
Ostatnia aktualizacja: 17 czerwca 2026