Cadre de gouvernance économique
La gouvernance économique est un pilier essentiel de l'Union économique et monétaire. Elle vise à détecter et à corriger les déséquilibres économiques susceptibles d'affaiblir les économies nationales ou d'affecter d'autres pays de l'UE par des retombées transfrontières.
Qu'est-ce que le cadre de gouvernance économique de l'UE?
Avant l'introduction de l'euro, l'UE a établi l'architecture d'une union économique et monétaire grâce au traité de Maastricht en 1992.
Le cadre de gouvernance économique correspond à un système d'institutions et de procédures mis en place par l'UE en vue de coordonner les politiques économiques des États membres et d'atteindre ses objectifs économiques. Le cadre comprend un système perfectionné de coordination et de surveillance des politiques. Il repose sur les principes de surveillance, de prévention et de correction des tendances économiques susceptibles d'affaiblir les économies individuelles des États membres ou d'avoir des retombées sur d'autres économies.
Une coordination et une surveillance efficaces des politiques économiques dans l'ensemble de l'UE offrent trois principaux avantages.
Elles assurent à tous les États membres des finances publiques saines et viables à moyen et long terme
Elles promeuvent une croissance et une convergence économiques durables
Elles remédient aux déséquilibres macroéconomiques, soutenues par des réformes et des investissements visant à renforcer la croissance et la résilience
Avec la monnaie unique de la zone euro et la politique monétaire unique qui l'accompagne, le cadre de gouvernance économique de l'UE a contribué à la stabilité économique, à la croissance et à la hausse de l'emploi.
Réforme du cadre de gouvernance économique
Depuis le traité de Maastricht, le cadre de gouvernance économique de l'UE a progressivement évolué. Des réformes ont été mises en œuvre en réponse à des crises économiques telles que la crise financière mondiale de 2008.
La reprise après la pandémie de COVID-19 et les conséquences de la guerre d'agression menée par la Russie contre l'Ukraine posent de nouveaux défis pour l'économie de l'UE, dans un contexte caractérisé par des niveaux d'endettement et des taux d'intérêts plus élevés, ainsi que par de nouveaux objectifs en matière d'investissements et de réformes. Le cadre actuel s'est en outre révélé trop rigide dans les moments difficiles, ce qui fait que le respect des règles par les États membres est inégal.
Par conséquent, l'UE a de nouveau mis à jour le cadre de gouvernance économique afin qu'il soit adapté aux défis à venir. Le 29 avril 2024, le Conseil a adopté le dispositif législatif réformant le cadre de gouvernance économique et budgétaire de l'UE. Les nouvelles règles sont entrées en vigueur le 30 avril 2024.
Les principaux objectifs de la réforme visent à:
- garantir des finances publiques saines et viables
- promouvoir la croissance par des réformes et des investissements
Les nouvelles règles visent également à contribuer aux priorités de l'UE consistant à construire un avenir numérique, vert et plus résilient, tout en renforçant le soutien à sa compétitivité et à son autonomie stratégique.
Quelles sont les règles?
Le cadre de gouvernance économique de l'UE repose sur différents ensembles de règles.
Traité sur le fonctionnement de l'UE (TFUE)
Le TFUE fixe des valeurs de référence pour les niveaux du déficit public et de la dette publique.
3 % pour le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut (PIB) aux prix du marché. 60 % pour le rapport entre la dette publique et le PIB aux prix du marché.
Pacte de stabilité et de croissance (PSC)
Le PSC définit des règles pour le suivi et la coordination des politiques budgétaires et économiques nationales.
Il contient à la fois des règles préventives et correctives. Le PSC s'applique à tous les États membres de l'UE, mais seuls les pays de la zone euro peuvent faire l'objet de sanctions dans le cadre du "volet correctif".
Le "six-pack" et le "two-pack"
Le "six-pack" et le "two-pack" sont un ensemble de règlements qui renforcent la surveillance budgétaire et instaurent la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques afin d'assurer la surveillance des déséquilibres qui se font jour en dehors de la sphère budgétaire.
Prévention
Le pacte de stabilité et de croissance comporte un cadre de gouvernance budgétaire, aussi connu sous le nom de "volet préventif". Le volet préventif vise à garantir des finances publiques saines et une balance des paiements stable, et à éviter des déficits publics excessifs.
Dans le cadre de l'exercice annuel du Semestre européen, l'UE et ses États membres assurent une grande partie de la coordination de leurs politiques économiques et budgétaires dans la pratique, en les alignant sur les règles arrêtées au niveau de l'UE.
Tous les ans, chaque État membre reçoit du Conseil des orientations sur ses politiques économiques, budgétaires, structurelles et de l'emploi. Ces recommandations par pays sont dans un premier temps proposées par la Commission. Elles sont ensuite analysées et examinées par des experts des États membres, approuvées par les ministres de l'économie et des finances de l'UE, avant d'être examinées par les chefs d'État et de gouvernement lors du Conseil européen, puis adoptées formellement par le Conseil.
La réforme approuvée met en place une approche sur mesure pour chaque État membre, en tenant compte des différentes situations budgétaires, des différents niveaux de dette publique et des différents défis économiques dans l'ensemble de l'UE. Dans le même temps, elle garantit une réduction globale des ratios d'endettement et des déficits à des niveaux prudents d'une manière progressive, réaliste et propice à la croissance. Elle assure également une surveillance multilatérale effective.
Trajectoire de référence
La Commission adresse aux États membres dont la dette et le déficit publics dépassent respectivement les valeurs de référence de 3 % et 60 % du PIB une trajectoire de référence différenciée et fondée sur les risques, exprimée en termes de dépenses nettes pluriannuelles. Les États membres qui respectent les valeurs de référence peuvent demander à la Commission des informations techniques concernant le solde primaire structurel nécessaire pour garantir que le déficit nominal reste inférieur à 3 % du PIB.
La trajectoire garantit que, après une période d'ajustement budgétaire, la dette publique des État membres suive une trajectoire descendante plausible ou se maintienne à des niveaux prudents inférieurs à 60 % du PIB à moyen terme. En outre, elle vise à faire en sorte que tout déficit public soit ramené et maintenu en dessous de 3 % du PIB.
La période d'ajustement budgétaire standard est de quatre ans. Cependant, les États membres peuvent demander une période d'ajustement plus longue pouvant aller jusqu'à sept ans. Cette prolongation est autorisée si l'État membre concerné mène des réformes et réalise des investissements qui améliorent la résilience et le potentiel de croissance, soutiennent la viabilité budgétaire et répondent aux priorités communes de l'UE, telles que les transitions écologique et numérique, la sécurité énergétique ou le renforcement des capacités de défense.
La trajectoire de référence doit respecter deux mesures de sauvegarde:
- la mesure de sauvegarde portant sur la soutenabilité de la dette
- la mesure de sauvegarde portant sur la résilience du déficit
La mesure de sauvegarde portant sur la soutenabilité de la dette garantit que le ratio d'endettement public diminue d'une moyenne annuelle minimale de 1 % du PIB pour autant que le ratio d'endettement de l'État membre dépasse 90 %, ou de 0,5 % du PIB pour autant que le ratio d'endettement de l'État membre se maintienne entre 60 % et 90 %. Cette mesure de sauvegarde ne s'applique pas aux pays dont le ratio d'endettement est inférieur à 60 %. Elle a pour but de ramener les ratios d'endettement à des niveaux prudents de manière progressive et réaliste.
La mesure de sauvegarde portant sur la résilience du déficit prévoit une marge de sécurité inférieure à la valeur de référence de 3 % fixée par le traité pour le déficit. Elle vise à assurer la pérennité des budgets nationaux en créant des réserves budgétaires.
Plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme
Selon le nouveau cadre, chaque État membre établit un plan budgétaire et structurel à moyen terme, d'une durée de quatre ou cinq ans. Ce plan contient les engagements en matière de budget, de réformes et d'investissements de l'État membre, et contribue à garantir une réduction stable et progressive de la dette et à promouvoir une croissance durable et inclusive.
Sur la base de leur trajectoire de référence ou de leurs informations techniques, les États membres intègrent leur trajectoire d'ajustement budgétaire, exprimée en sentiers de dépenses nettes, dans leur plan budgétaire et structurel national à moyen terme.
Ces plans et ces sentiers de dépenses nettes doivent être approuvés par le Conseil, après avoir été évalués par la Commission. Si un État membre demande une prolongation de la période d'ajustement, l'ensemble des engagements en matière de réformes et d'investissements qui sous-tend cette prolongation doit également être approuvé par le Conseil.
Si le plan budgétaire et structurel national à moyen terme d'un État membre ne satisfait pas aux exigences prévues, le Conseil recommande à l'État membre d'en présenter une version révisée .
La Commission utilise un compte de contrôle afin de surveiller les écarts cumulés, à la hausse et à la baisse, des trajectoires de dépenses nettes convenues.
Indicateur de dépenses nettes
Afin de simplifier le cadre budgétaire de l'UE et de renforcer la transparence, un indicateur opérationnel unique fondé sur la soutenabilité de la dette sert de base pour définir la trajectoire de dépenses nettes et procéder à l'exercice annuel de surveillance budgétaire de chaque État membre: il s'agit de l'indicateur de dépenses nettes.
Celui-ci est fondé sur les dépenses primaires nettes financées au niveau national, c'est-à-dire les dépenses déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, des dépenses d'intérêt, des dépenses conjoncturelles en matière de chômage, des dépenses nationales relatives au cofinancement de programmes financés par l'UE, ainsi que des dépenses relatives aux programmes de l'UE compensées par des recettes provenant de fonds de l'UE.
L'indicateur de dépenses nettes permet la stabilisation macroéconomique, puisqu'il n'est pas influencé par les stabilisateurs automatiques, et notamment par la variation des recettes et des dépenses échappant au contrôle direct de l'État.
Rapport d'avancement annuel
Le nouveau cadre a introduit un rapport d'avancement annuel, dans lequel chaque État membre communique des informations sur la mise en œuvre de son plan budgétaire et structurel national à moyen terme, y compris le sentier de dépenses nettes, ainsi que sur les progrès réalisés en ce qui concerne les réformes et les investissements.
Clause dérogatoire
Les règles prévoient la possibilité d'activer une clause dérogatoire générale, suspendant ainsi les règles pour tous les États membres en cas de grave récession économique au sein de la zone euro ou dans l'ensemble de l'UE, à condition que cela ne mette pas en péril la viabilité budgétaire à moyen terme. Le délai d'activation de la clause est d'un an, avec possibilité de le prolonger.
En vertu des nouvelles règles, une clause dérogatoire nationale peut être activée par le Conseil si un État membre le demande et si la Commission le recommande. Cela ne suspendrait les règles que pour l'État membre concerné, dans le cas où des circonstances exceptionnelles échappant au contrôle dudit État ont une incidence majeure sur ses finances publiques. Ladite clause est activée seulement si cela ne met pas en péril la viabilité budgétaire à moyen terme, et le Conseil fixe une date limite pour sa période d'activation.
Le 8 juillet 2025, le Conseil a activé la clause dérogatoire nationale pour 15 États membres: la Belgique, la Bulgarie, la Croatie, le Danemark, l'Estonie, la Finlande, la Grèce, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, le Portugal, la Slovaquie, la Slovénie et la Tchéquie. Le 10 octobre 2025, le Conseil a également activé la clause pour l'Allemagne.
L'objectif est de contribuer à faciliter la transition de ces pays vers une augmentation des dépenses de défense au niveau national tout en veillant à la soutenabilité de la dette.
Contrôle de l'application
Les États membres doivent éviter les dettes et déficits publics excessifs, conformément au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (article 126, paragraphe 1, TFUE). En pratique, cela signifie que les États membres ne doivent pas dépasser les valeurs de référence de 3 % de ratio de déficit et 60 % de ratio d'endettement.
Les règles en matière de contrôle de l'application dans ce domaine sont fixées dans le volet correctif du PSC. Ces règles doivent être renforcées au titre du nouveau cadre de gouvernance économique.
Procédure concernant les déficits excessifs
La procédure concernant les déficits excessifs (PDE) a pour objectif d'assurer la discipline budgétaire. Elle vise à:
- prévenir l'apparition de déficits publics excessifs et, le cas échéant, à encourager leur correction rapide;
- réduire graduellement la dette de manière durable, jusqu'à ce que le taux d'endettement soit ramené en-dessous de la valeur de référence de 60 % du PIB fixée par le traité.
La PDE fondée sur le critère du déficit, exige un ajustement structurel annuel minimal de 0,5 % du PIB. Le non-respect de cette exigence peut donner lieu à des amendes pouvant atteindre 0,05 % du PIB, qui doivent être payées par l'État membre concerné tous les six mois jusqu'à ce que le Conseil confirme que des actions suivies d'effets ont été prises. La Commission envisage d'engager une PDE fondée sur le déficit si le rapport entre le déficit public et le PIB dépasse la valeur de référence de 3 %.
En vertu des nouvelles règles, la PDE fondée sur la dette se concentre sur les écarts par rapport au sentier des dépenses nettes. Cela signifie que, si l'État membre concerné respecte son sentier des dépenses nettes, le rapport entre la dette publique et le PIB est considéré comme diminuant suffisamment et s'approchant de sa valeur de référence à un rythme satisfaisant. La Commission envisage d'engager la PDE fondée sur la dette si les écarts enregistrés dans le compte de contrôle de l'État membre dépassent 0,3 % du PIB par an ou 0,6 % du PIB cumulativement.
Lors de l'évaluation du respect, par un État membre, des critères de déficit et/ou de dette, le Conseil et la Commission évaluent divers facteurs pertinents. Il s'agit notamment:
- de l'importance de l'écart
- des progrès accomplis dans la mise en œuvre des réformes et des investissements
- de l'ampleur des défis liés à la dette publique
- de l'augmentation des dépenses de défense (le cas échéant)
La Commission évalue régulièrement si des actions suivies d'effets ont été prises ou non par le gouvernement concerné et adresse une recommandation au Conseil. Il appartiendra ensuite au Conseil de décider s'il peut être mis fin aux sanctions ou s'il convient de les maintenir et/ou de les renforcer.
Dernier réexamen : 10 octobre 2025