Skip to content

Reforma strukturalna unijnego sektora bankowego – zwiększanie odporności instytucji kredytowych

Rada analizuje obecnie projekt rozporządzenia o rozwiązaniach strukturalnych zwiększających odporność instytucji kredytowych UE. Rozporządzenie ma uchronić system finansowy UE przed ryzykiem systemowym, które mogłaby spowodować upadłość dużych, wysoce złożonych, wzajemnie powiązanych instytucji kredytowych.

Nowe przepisy ograniczyłyby takie ryzyko, gdyż nakazałyby oddzielić wysoce ryzykowną działalność banku (przede wszystkim handel na własny rachunek) od jego podstawowej działalności, takiej jak przyjmowanie depozytów i detaliczne usługi płatnicze. Podstawowa działalność banków ma dla gospodarki realnej kluczowe znaczenie, dlatego wymaga specjalnej ochrony. 

Spodziewane korzyści

  • większa stabilność rynków finansowych
  • lepsza ochrona pieniędzy podatników, ponieważ mniejsze banki można by restrukturyzować i poddawać uporządkowanej likwidacji bez wykorzystywania środków publicznych
  • mniejsza pokusa nadużyć, ponieważ duże grupy bankowe nie mogłyby już liczyć na domyślnych dotacjach publicznych
  • większa spójność przepisów o instytucjach kredytowych w państwach członkowskich UE, co powinno zapewnić bankom równe warunki działania na całym rynku wewnętrznym i ograniczyć możliwości obchodzenia przepisów (lub „arbitrażu regulacyjnego”)
  • ograniczenie zakłóceń konkurencji między bankami.

W Radzie

Czerwiec 2015: Rada uzgadnia swoje stanowisko w pierwszym czytaniu (podejście ogólne) wobec projektu rozporządzenia. Stanowisko posłuży prezydencji Rady jako mandat w negocjacjach z Parlamentem Europejskim nad ostateczną wersją rozporządzenia.  

Drugie półrocze 2014: projekt jest analizowany przez Grupę Roboczą ds. Usług Finansowych.  

Styczeń 2014: Rada otrzymuje wniosek Komisji Europejskiej dotyczący rozporządzenia o środkach strukturalnych zwiększających odporność instytucji kredytowych UE.

Stanowisko Rady

Obowiązkowe oddzielenie handlu na własny rachunek

Handel na własny rachunek to wysoce ryzykowny obrót instrumentami finansowymi. W celu osiągnięcia własnego zysku bank korzysta tu ze swoich funduszy, a nie ze środków deponentów. Jeżeli taki handel stanowi znaczną część działalności, to wynikające z niego straty szkodzą podstawowej działalności banku, np. przyjmowaniu depozytów. Jest to szczególnie istotne w przypadku banków „zbyt dużych, by upaść”, gdyż przy takim handlu zakładają one, że w razie upadłości uzyskają wsparcie ze strony władz publicznych – właśnie ze względu na swój rozmiar i znaczenie.

W swoim projekcie Komisja proponuje zakazać handlu na własny rachunek. Rada uznała jednak, że właściwsze od zakazu byłoby ściślejsze uregulowanie takiego handlu. Zakaz mógłby nadmiernie szkodzić dywersyfikacji źródeł dochodów banku. Mógłby być również obchodzony poprzez zlecanie niektórych działań podmiotom mniej regulowanym lub nie regulowanym wcale. Dlatego Rada proponuje obowiązkowe oddzielenie handlu na własny rachunek od podstawowej działalności instytucji kredytowych.

Decyzję w sprawie oddzielenia podejmowałyby właściwe organy krajowe (np. organy nadzoru bankowego) po dogłębnej analizie ryzyka według ustalonych kryteriów. Bank podlegający takiej decyzji miałyby dość czasu na reorganizację swojej działalności.

Jeśli jednak bank udowodni organowi nadzoru, że podejmowane ryzyko jest łagodzone innymi sposobami, będzie zwolniony z obowiązkowego oddzielenia.

Oddzielenie innych rodzajów działalności handlowej wysokiego ryzyka

Właściwe organy krajowe miałyby też przeprowadzać ocenę ryzyka działalności handlowej dużych banków innej niż handel na własny rachunek, takiej jak pełnienie funkcji animatora rynku, transakcje ryzykownymi instrumentami pochodnymi i złożona sekurytyzacja. Jeżeli organ stwierdzi, że podejmowane ryzyko jest zbyt wysokie, będzie mógł:

  • wymagać oddzielenia takich rodzajów działalności handlowej od podstawowej działalności instytucji kredytowej
  • wymagać zwiększenia podstawowych funduszy własnych danej podstawowej instytucji kredytowej lub
  • nałożyć inne środki ostrożnościowe.

Wyodrębnione w ten sposób jednostki handlowe nie mogłyby przyjmować depozytów detalicznych, które kwalifikowałyby się do ochrony w ramach systemu gwarantowania depozytów, ani nie mogłyby świadczyć powiązanych detalicznych usług płatniczych.

Istniejące już przepisy krajowe

W następstwie niedawnego kryzysu finansowego państwa członkowskie uchwaliły szereg własnych przepisów, by wyeliminować uwidocznione przez kryzys luki w ich systemach bankowych.

Aby tych przepisów krajowych nie pozbawić racji bytu i nie powielać niepotrzebnie regulacji, Rada proponuje, by państwa członkowskie mogły problem nadmiernego ryzyka w działalności handlowej banków rozwiązywać:

1) albo krajowymi przepisami, które nakazałyby dużym bankom wyodrębnić działalność podstawową

2) albo środkami, które byłyby stosowane przez właściwe organy zgodnie z rozporządzeniem.

Zakres rozporządzenia

Po przeanalizowaniu wniosku Komisji Rada zaproponowała, by rozporządzenie miało zastosowanie do:

  • globalnych instytucji o znaczeniu systemowym
  • instytucji kredytowych, których łączne aktywa wynoszą co najmniej 30 mld EUR przez 3 kolejne lata i które prowadzą działalność handlową na skalę co najmniej 70 mld EUR lub 10% swoich łącznych aktywów.

Globalne instytucje o znaczeniu systemowym są zdefiniowane w art. 131 dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (dyrektywa 2013/36/UE) i są identyfikowane według szczegółowych kryteriów określanych przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego. Kryteria te to m.in.: wielkość banku, działalność transgraniczna i powiązanie z innymi instytucjami.

Państwa członkowskie mogłyby samodzielnie decydować o ewentualnym zastosowaniu tych zasad do mniejszych instytucji kredytowych. 

Jeśli chodzi o zasięg geograficzny, przepisy dotyczyłyby:

  • wszystkich banków z siedzibą w UE oraz ich oddziałów bez względu na lokalizację
  • grup instytucji kredytowych, jeżeli co najmniej jedna z ich jednostek ma siedzibę w UE
  • oddziałów i filii z siedzibą w UE, których instytucje dominujące mają siedzibę poza UE.

Szeroki zakres geograficzny powinien zapewnić bankom równe szanse oraz uniemożliwić obchodzenie przepisów przez np. wyprowadzanie działań, których regulacje te mogą dotyczyć, poza UE.

Organy nadzoru mogłyby zwalniać z wymogu oddzielania działalności zagraniczne jednostki należące do grup bankowych o geograficznie zdecentralizowanej strukturze i funkcjonujące jako sieć niezależnych podmiotów, które w razie upadłości łatwo jest poddać restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Wyjątki

Rada proponuje, by rozporządzenie nie miało zastosowania do instytucji kredytowych, których:

  • łączna kwota depozytów objętych ochroną na mocy dyrektywy UE o systemach gwarantowania depozytów stanowi mniej niż 3% łącznej wartości ich aktywów
  • łączne kwalifikowalne depozyty detaliczne wynoszą mniej niż 35 mld EUR.

Komisja zaproponowała, by rozporządzenie nie miało zastosowania do instrumentów długu państwowego. Rada proponuje klauzulę, która pozwoli Komisji zrewidować ten wyjątek w świetle rozwoju sytuacji w Europie i na świecie.

Inne przepisy

Projekt określa również zasady koordynowania działań między poszczególnymi krajowymi organami nadzoru, jeżeli chodzi o decyzje w sprawie oddzielenia działalności bankowej wysokiego ryzyka, zwłaszcza w przypadku transgranicznych grup bankowych. 

Dlaczego rozporządzenie jest konieczne?

Zmniejszanie ryzyka

UE podjęła już szereg reform, aby zwiększyć odporność swoich systemów bankowych i chronić pieniądze podatników w razie upadłości banku.

Jednakże niektóre istotne zagrożenia nadal się utrzymują. Wynikają one głównie z dużych rozmiarów i złożoności niektórych instytucji kredytowych, a także z podejmowania przez nie nadmiernego ryzyka, zwłaszcza w handlu skomplikowanymi instrumentami finansowymi. Instytucje te są zbyt duże, by upaść, i zbyt złożone, by w przypadku upadłości można je było poddać restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Ochrona pieniędzy podatników

Instytucje te są dla systemu finansowego bardzo ważne, dlatego często mogą liczyć na domyślne gwarancje ze strony władz publicznych, które do ratowania banków przed upadłością musiałyby wykorzystać środki publiczne. Według Komisji Europejskiej wsparcie publiczne przeznaczone na: dokapitalizowanie banków, gwarancje, ratowanie aktywów i podobne działania wyniosło w 2014 r. około 1,6 bln EUR, czyli 13% unijnego PKB.

Niektóre z największych unijnych banków posiadają aktywa warte niemal tyle, ile wynosi PKB ich krajów pochodzenia. Każda z 10 największych grup bankowych posiada aktywa w wysokości 1 000 – 2 000 mld EUR.

Wartość referencyjna instrumentów pochodnych wzrosła z 3,5-krotności światowego PKB w 1998 r. do jego 12-krotności w 2014 r.

Według Komisji Europejskiej sektor bankowy Unii Europejskiej w 2014 r. stanowił ok. 42,9 bln EUR i prawie 350% unijnego PKB. 

Kontekst

Raport Liikanena

W 2011 r. Komisja Europejska powołała grupę ekspertów wysokiego szczebla. Grupa miała ocenić sytuację w unijnym sektorze bankowym i wskazać dziedziny, w których potrzebne są reformy strukturalne. Jej przewodniczącym został prezes Banku Finlandii Erkki Liikanen.

Grupa przeprowadziła szerokie konsultacje bankowe i społeczne. W swoim raporcie zaleciła, by handel na własny rachunek oraz inne działania dużych banków obarczone wysokim ryzykiem były prowadzone przez osobne podmioty prawne w obrębie danej grupy bankowej, co pozwoli ograniczyć ryzyko. Komisja przeanalizowała raport i sformułowane w nim zalecenia. Na tej podstawie przygotowała obecny projekt rozporządzenia o strukturalnej reformie bankowej.

Co dalej?

Negocjacje między Radą a Parlamentem Europejskim rozpoczną się, jak tylko Parlament przyjmie swoje stanowisko. 

Odnośne dokumenty i publikacje

Więcej informacji