Strukturální reforma bankovního sektoru EU: zvýšení odolnosti úvěrových institucí

Rada se v současnosti zabývá návrhem nařízení o strukturálních opatřeních zvyšujících odolnost úvěrových institucí v EU. Jeho cílem je zabránit tomu, aby byl finanční systém EU ohrožován systémovým rizikem, které by mohlo vzniknout vlivem úpadku velkých, velmi složitých a vzájemně propojených úvěrových institucí.

Nová pravidla by toto riziko zmírnila tím, že by zavedla povinné oddělení vysoce rizikových činností banky (především obchodování na vlastní účet) od jejích „základních“ činností, jako je přijímání vkladů nebo poskytování platebních služeb nebankovním klientům. „Základní“ bankovní činnosti mají nepostradatelný význam pro reálnou ekonomiku, a tudíž zasluhují zvláštní ochranu.

Očekávané přínosy

zvýšení stability na finančních trzích;
zlepšení ochrany peněz daňových poplatníků, neboť krize menších bank lze řešit bez injekcí z veřejných prostředků;
omezení morálního hazardu, neboť velké bankovní skupiny se již nebudou moci spoléhat na implicitní záruky ze strany vlády;
posílení konzistentnosti pravidel pro úvěrové instituce ve všech členských státech EU, jež by měla zajistit rovné podmínky na celém vnitřním trhu a omezit možnosti obcházení regulace (nebo uchylování se k tzv. regulatorní arbitráži);
zmírnění deformací v hospodářské soutěži mezi bankami.

Činnost Rady

Červen 2015: Rada se v souvislosti s návrhem nařízení dohodla na postoji v prvním čtení (tzv. obecném přístupu). Tento dokument představuje mandát pro předsednictví Rady, které na jeho základě povede jednání o konečné podobě nařízení s Evropským parlamentem.

Druhé pololetí 2014: analýza návrhu v Radě v rámci Pracovní skupiny pro finanční služby.

Leden 2014: Rada obdržela návrh nařízení o strukturálních opatřeních zvyšujících odolnost úvěrových institucí EU, který vypracovala Evropská komise.

Postoj Rady: klíčové prvky

Povinné oddělení obchodování na vlastní účet

Obchodování na vlastní účet je druh obchodování, s nímž je spojeno vysoké riziko. Banka při něm obchoduje s různými finančními nástroji za pomoci svého vlastního kapitálu, nikoliv peněz vkladatelů, a snaží se dosáhnout zisku. Má-li tato činnost na celkových aktivitách banky velký podíl, mohlo by vlivem ztrát dojít k narušení „základních“ činností banky, mezi něž patří například přijímání vkladů. To je zvláště důležité především u bank příliš velkých na to, aby bylo možné nechat je padnout, které při těchto vysoce rizikových činnostech mnohdy spoléhají na to, že pokud se dostanou do problémů, vláda jim vzhledem k jejich velikosti a významu pomůže.

Komise navrhla obchodování na vlastní účet zakázat. Podle názoru Rady by bylo vhodnější obchodování na vlastní účet přísněji regulovat než zakazovat, neboť zákaz by mohl bankám nadměrně ztěžovat diverzifikaci zdrojů svých příjmů a rovněž by bylo možné jej obcházet přesunutím určitých činností do méně regulovaných či neregulovaných subjektů. Rada proto navrhuje, aby obchodování na vlastní účet bylo od „základních“ činností úvěrové instituce povinně odděleno.

Rozhodnutí o tomto oddělení by přijímaly vnitrostátní příslušné orgány (např. orgány bankovního dohledu) po důkladné analýze rizik provedené na základě stanoveného souboru kritérií. Banky, kterých by se taková rozhodnutí týkala, by měly dostatek času k reorganizaci svých činností.

Pokud by však určitá banka byla schopna svému dohledovému orgánu prokázat, že rizika, jež podstupuje, omezuje jinými prostředky, byla by od požadavku na oddělení této činnosti osvobozena.

Oddělení dalších vysoce rizikových obchodních činností

U velkých bank by rovněž vnitrostátní příslušné orgány posuzovaly rizika vyplývající z jiných obchodních činností, než je obchodování na vlastní účet, například z tvorby trhu, rizikových derivátů a složitých sekuritizací. Pokud by příslušný orgán zjistil, že podstupovaná rizika jsou nadměrná, mohl by:

požadovat, aby byly tyto obchodní činnosti od „základní“ úvěrové instituce odděleny;
vyžadovat od základní úvěrové instituce navýšení kapitálu; nebo
uložit jiná obezřetnostní opatření.

Obchodní subjekty vzniklé oddělením by nesměly přijímat retailové vklady, na které se vztahuje ochrana v rámci systémů pojištění vkladů, ani by nesměly poskytovat související platební služby.

Zohlednění stávajícího vnitrostátního práva

V návaznosti na nedávnou finanční krizi zavedly členské státy ve svém vnitrostátním právu řadu opatření s cílem řešit nedostatky, které v jejich bankovních systémech krize odhalila.

S cílem tato stávající vnitrostátní pravidla zohlednit a zabránit zbytečnému překrývání regulace, navrhuje Rada, aby nadměrné podstupování rizik při obchodních činnostech bank řešily členské státy jedním z těchto dvou způsobů:

1) buď prostřednictvím vnitrostátní legislativy, která by od velkých bank vyžadovala, aby své základní činnosti izolovaly; nebo

2) prostřednictvím opatření, která by příslušné orgány uložily v souladu s tímto nařízením.

Oblast působnosti nařízení

Po analýze návrhu předloženého Komisí Rada navrhla, aby se nařízení vztahovalo na:

globální systémově významné instituce;
úvěrové instituce, jež po dobu tří po sobě jdoucích let mají celková aktiva ve výši alespoň 30 miliard eur a objem jejich obchodních činností dosahuje alespoň 70 miliard eur nebo 10 % jejich celkových aktiv.

Globální systémově významné instituce jsou vymezeny v článku 131 směrnice o kapitálových požadavcích (směrnice 2013/36/EU) a jsou určovány podle zvláštní metodiky, kterou vypracoval Evropský orgán pro bankovnictví. Mezi tato kritéria patří mimo jiné velikost banky, její přeshraniční činnosti a propojenost s jinými institucemi.

Pokud by si to přály, mohly by se členské státy rozhodnout tato pravidla uplatňovat i u menších úvěrových institucí.

EBA technical standards on the methodology for the identification of global systemically important institutions

Z hlediska zeměpisného by se tato pravidla vztahovala na:

všechny banky usazené v EU a na jejich pobočky bez ohledu na to, kde se tyto pobočky nacházejí;
skupiny úvěrových institucí, jestliže je v EU usazen alespoň jeden ze subjektů této skupiny;
pobočky a dceřiné podniky usazené v Unii, jejichž „mateřské“ instituce jsou usazeny mimo EU.

Široká zeměpisná působnost by měla zajistit rovné podmínky a zabránit bankám v tom, aby tato pravidla obcházely – například tím, že činnosti, kterých se tato regulace potenciálně týká, přesunou mimo EU.

Orgány dohledu by od požadavků na oddělení činností mohly osvobodit jakýkoli zahraniční dceřiný podnik bankovní skupiny, jež má z geografického hlediska decentralizovanou strukturu fungující jako síť nezávislých subjektů, jejichž problémy lze v případě potřeby snadno řešit.

Výjimky

Rada navrhuje, aby se nařízení nevztahovalo na úvěrové instituce, jejichž:

celkové vklady, které podléhají ochraně podle směrnice EU o systémech pojištění vkladů, činí méně než 3 % jejich celkových aktiv;
celkové způsobilé retailové vklady jsou nižší než 35 miliard eur.

Komise navrhovala, aby byly z působnosti nařízení vyjmuty nástroje státního dluhu. Rada navrhuje ustanovení, které by Komisi umožňovalo tuto výjimku znovu zvážit s ohledem na vývoj na evropské i mezinárodní úrovni.

Další pravidla

Návrh nařízení rovněž stanoví pravidla pro koordinaci orgánů bankovního dohledu mezi členskými státy při rozhodování, které se týká oddělování vysoce rizikových bankovních činností, a to především u přeshraničních bankovních skupin.

Proč je nařízení o strukturální reformě bankovnictví nezbytné?

Snížení rizik

EU v nedávné době provedla řadu reforem pro zvýšení odolnosti svých bankovních systémů a na ochranu peněz daňových poplatníků v případě, že se banky dostanou do problémů.

Některá významná rizika však v evropském bankovním sektoru stále přetrvávají, především kvůli velikosti a složitosti některých úvěrových institucí a kvůli nadměrnému podstupování rizik, zejména při obchodování s velmi složitými finančními nástroji. Tyto instituce zůstávají příliš velké na to, aby bylo možné je v případě problémů nechat padnout i aby bylo možné jejich problémy řešit.

Ochrana peněz daňových poplatníků

Jelikož jsou tyto instituce tak důležité pro finanční systém, mají tendenci spoléhat na implicitní záruku ze strany vlád – které by v případě selhání velké banky musely na její podporu použít veřejné peníze. Podle Evropské komise dosahovala podpora z veřejných peněz na rekapitalizaci, záruky, opatření na záchranu aktiv a obdobné kroky v roce 2014 přibližně 1,6 bilionu eur, neboli 13 % HDP EU.

Celková aktiva největších bank v EU téměř dosahují výše HDP jejich domovských zemí, přičemž v každé z deseti největších bankovních skupin se pohybují mezi 1 a 2 biliony eur.

Pomyslná hodnota derivátů vzrostla z 3,5násobku světového HDP v roce 1998 na 12násobek v roce 2014.

Podle údajů Evropské komise činila v roce 2014 hodnota bankovního sektoru EU přibližně 42,9 bilionu eur a téměř 350 % HDP EU.

Souvislosti

Liikanenova zpráva

V roce 2011 ustavila Evropská komise skupinu odborníků na vysoké úrovni, která měla posoudit situaci v bankovním sektoru v EU a vytipovat oblasti, kde jsou zapotřebí strukturální reformy. V čele této skupiny stál guvernér finské centrální bankyErkki Liikanen.

Skupina vedla rozsáhlé konzultace s bankovním sektorem i s veřejností. Její závěrečná zpráva pak doporučila, aby obchodování na vlastní účet a další vysoce rizikové činnosti prováděné velkými bankami byly v zájmu snižování rizik vykonávány uvnitř dané bankovní skupiny v samostatných právních subjektech. Komise tuto zprávu i její návrhy posoudila a na základě toho předložila aktuální návrh nařízení o strukturální reformě bankovnictví.

Další kroky

Jednání o návrhu nařízení mezi a Radou a Parlamentem by měla začít, jakmile Evropský parlament přijme svůj postoj.