Strukturreform im Bankensektor der EU: Erhöhung der Widerstandsfähigkeit von Kreditinstituten

Der Rat arbeitet gegenwärtig an einem Entwurf einer Verordnung über strukturelle Maßnahmen zur Erhöhung der Widerstandsfähigkeit von Kreditinstituten in der Union. Die Verordnung zielt darauf ab, Systemrisiken für das EU-Finanzsystem abzuwenden, die durch einen Ausfall großer, hochkomplexer und miteinander verflochtener Kreditinstitute entstehen könnten.

Durch die neuen Vorschriften würden solche Risiken gemindert, indem eine obligatorische Abtrennung der hochriskanten Tätigkeiten einer Bank – vor allem des Eigenhandels – von ihrem Kerngeschäft wie Einlagengeschäften oder Zahlungsdienstleistungen im Einzelkundengeschäft eingeführt wird. Die Kerngeschäfte der Banken sind von entscheidender Bedeutung für die reale Wirtschaft und sind daher besonders schutzwürdig.

Zu erwartender Nutzen

höhere Stabilität auf den Finanzmärkten;
besserer Schutz von Steuergeldern, da kleinere notleidende Banken ohne Rückgriff auf öffentliche Gelder gerettet werden können;
geringerer Moral Hazard, da den großen Bankengruppen die Möglichkeit genommen würde, sich auf implizite Subventionen vom Staat zu verlassen;
stärkere Kohärenz der Vorschriften für Kreditinstitutionen in allen EU-Mitgliedstaaten, wodurch gleiche Ausgangsbedingungen im gesamten Binnenmarkt gewährleistet und die Möglichkeiten, die Regulierung zu umgehen (oder eine Aufsichtsarbitrage anzustreben), eingeschränkt werden sollen;
geringere Wettbewerbsverzerrung zwischen den Banken.

Im Rat

Juni 2015: Der Rat einigt sich auf seinen Standpunkt in erster Lesung (die sogenannte "allgemeine Ausrichtung") zu dem Entwurf einer Verordnung. Dieses Dokument wird dem Ratsvorsitz als Verhandlungsmandat bei den Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament über die endgültige Fassung der Verordnung dienen.

2014, 2. Halbjahr: Analyse des Vorschlags in der Gruppe "Finanzdienstleistungen" des Rates.

Januar 2014: Der Rat erhält den Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Verordnung über strukturelle Maßnahmen zur Erhöhung der Widerstandsfähigkeit von Kreditinstituten in der Union.

Standpunkt des Rates: Wichtigste Punkte

Obligatorische Abtrennung des Eigenhandels

Eigenhandel ist hochriskanter Handel, bei dem eine Bank mit verschiedenen Finanzinstrumenten handelt und dabei ihre Eigenmittel nutzt und nicht die Gelder der Einleger, um selbst Gewinne zu erzielen. Machen derartige Tätigkeiten einen großen Teil der Bankgeschäfte aus, dann wären die Verluste für das Kerngeschäft der Bank schädlich, beispielsweise für die Einlagengeschäfte. Dies ist insbesondere bei "Too-big-to-fail"-Banken von Bedeutung, die solche hochriskanten Tätigkeiten in der Annahme durchführen könnten, dass ihnen aufgrund ihrer Größe und Bedeutung bei einem Ausfall die Unterstützung durch die Regierung sicher wäre.

In dem Kommissionsvorschlag wird ein Verbot des Eigenhandels angestrebt. Der Rat kam zu dem Schluss, dass es besser sei, den Eigenhandel strenger zu regulieren, als ihn zu verbieten, da ein Verbot die Diversifizierung der Einnahmequellen einer Bank übermäßig beeinträchtigen würde und außerdem umgangen werden könnte, indem bestimmte Tätigkeiten von weniger oder nicht regulierten Einrichtungen durchgeführt werden. Der Rat hat deshalb eine obligatorische Abtrennung des Eigenhandels von den Kerntätigkeiten der Kreditinstitute vorgeschlagen.

Die Entscheidung über eine Abtrennung würde von den zuständigen nationalen Behörden (z.B. Bankenaufsichtsbehörde) nach einer eingehenden Analyse entsprechend einem festgelegten Kriterienkatalog getroffen. Die von einer solchen Entscheidung betroffenen Banken würden ausreichend Zeit bekommen, um ihre Tätigkeiten neu zu gestalten.

Wäre eine Bank jedoch in der Lage, ihrer Aufsichtsbehörde nachzuweisen, dass die von ihr eingegangenen Risiken durch andere Maßnahmen abgesichert sind, so würde diese Bank von der Verpflichtung zur Abtrennung befreit.

Abtrennung anderer hochriskanter Handelstätigkeiten

Die zuständigen nationalen Behörden würden außerdem eine Risikobewertung der anderen Handelstätigkeiten großer Banken außer dem Eigenhandel durchführen, wie beispielsweise Marktpflege (market-making), risikobehaftete Derivate und komplexe Verbriefungen. Wenn eine zuständige Behörde übermäßige Risiken feststellt, könnte sie

fordern, dass diese Handelstätigkeiten vom Kernkreditinstitut abgetrennt werden;
fordern, dass die Eigenmittel des Kernkreditinstituts erhöht werden; oder
andere Aufsichtsmaßnahmen auferlegen.

Die abgetrennten Handelsunternehmen dürften weder Privatkundeneinlagen entgegennehmen, die unter dem Einlagensicherungssystem erstattungsfähig sind, noch Zahlungsdienstleistungen im Einzelkundengeschäft anbieten.

Berücksichtigung bestehender einzelstaatlicher Regelungen

Nach Beginn der jüngsten Finanzkrise haben die Mitgliedstaaten in ihrem einzelstaatlichen Recht eine Reihe von Maßnahmen umgesetzt, um die in ihren Banksystemen offengelegten Schwächen anzugehen.

Um diese einzelstaatlichen Rechtsvorschriften zu berücksichtigen und unnötige Überschneidungen zu vermeiden, schlägt der Rat vor, dass die Mitgliedstaaten einer übermäßige Risikobereitschaft bei Handelstätigkeiten der Banken auf einem der beiden folgenden Wege entgegenwirken:

1.) entweder durch einzelstaatliche Rechtsvorschriften, die die großen Banken zu einer klaren Abgrenzung ihrer Kerntätigkeiten verpflichten würden, oder

2.) durch Maßnahmen, die von den zuständigen Behörden entsprechend der Verordnung verhängt würden.

Geltungsbereich der Verordnung

Nach der Analyse des Kommissionsvorschlags schlug der Rat folgenden Geltungsbereich der Verordnung vor:

global systemrelevante Institute;
Kreditinstitute, deren Gesamtaktiva sich drei Jahre nacheinander auf mindestens 30 Mrd. € belaufen und deren Handelstätigkeiten mindestens 70 Mrd. € oder 10 % ihrer Gesamtaktiva ausmachen.

Global systemrelevante Institute sind in Artikel 131 der Eigenkapitalrichtlinie (Richtlinie 2013/36/EU) definiert und werden nach der von der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde festgelegten spezifischen Methode ermittelt. Zu den Kriterien gehören unter anderem die Größe einer Bank, ihre grenzüberschreitenden Tätigkeiten und ihre Verflechtungen.

Die Mitgliedstaaten könnten diese Vorschriften auf kleinere Kreditinstitute anwenden, wenn sie dies wünschen.

EBA technical standards on the methodology for the identification of global systemically important institutions

Der geografische Geltungsbereich dieser Vorschriften umfasst

alle in der EU niedergelassenen Banken und ihre Zweigniederlassungen, unabhängig von ihrem Sitz
Gruppen von Kreditinstituten, wenn mindestens eines davon in der EU niedergelassen ist
Zweigniederlassungen und Tochterunternehmen mit Sitz in der Union, deren Mutterunternehmen außerhalb der EU niedergelassen sind

Der breite geografische Geltungsbereich soll gleiche Ausgangsbedingungen gewährleisten und verhindern, dass Banken diese Vorschriften umgehen, indem sie beispielsweise potenziell betroffene Tätigkeiten in Drittstaaten auslagern.

Die Aufsichtsbehörden wären befugt, ausländische Tochterunternehmen von den Abtrennungsanforderungen zu befreien, wenn diese zu einer Bankengruppe mit einer geografisch dezentralisierten Struktur gehören, die ein Netz voneinander unabhängiger Einrichtungen bildet, die bei einem Ausfall leicht abzuwickeln wären.

Ausnahmen

Der Rat schlägt vor, dass die Verordnung nicht für Kreditinstitute gilt, deren

gesamte Einlagen, die unter den durch die EU-Richtlinie über Einlagensicherungssysteme gebotenen Schutz fallen, weniger als 3 % ihrer Gesamtaktiva ausmachen;
gesamte erstattungsfähige Privatkundeneinlagen unter 35 Mrd. € liegen.

Die Kommission hat vorgeschlagen, dass die Verordnung nicht für öffentliche Schuldtitel gilt. Der Rat schlägt eine Klausel vor, durch die die Kommission in die Lage versetzt würde, diese Ausnahme unter Beachtung der Entwicklungen auf europäischer und internationaler Ebene zu überprüfen.

Weitere Vorschriften

In dem Entwurf einer Verordnung sind auch Bestimmungen zur Koordinierung zwischen den einzelnen nationalen Bankenaufsichtsbehörden bei Beschlüssen im Zusammenhang mit der Abtrennung von hochriskanten Bankgeschäften festgelegt – insbesondere im Falle grenzübergreifender Bankgruppen.

Warum ist eine Verordnung zur Strukturreform des Bankensektors notwendig?

Risikoverringerung

Die EU hat in jüngster Zeit eine Reihe von Reformen durchgeführt, um die Widerstandskraft ihres Bankensystems zu verbessern und Steuergelder bei Bankausfällen zu schützen.

Einige erhebliche Risiken im Bankensektor der EU bleiben allerdings vor allem auf Grund der Größe und Komplexität einiger ihrer Kreditinstitute und übermäßiger Risikobereitschaft insbesondere beim Handel mit hochkomplexen Finanzinstrumenten bestehen. Diese Institute sind nach wie vor für eine Insolvenz zu groß ("too-big-to-fail") und zu komplex, um sie bei einem Ausfall abzuwickeln ("too-complex-to-resolve").

Schutz von Steuergeldern

Aufgrund ihrer Bedeutung für das Finanzsystem tendieren diese Institute dazu, sich auf systemimmanente Garantien durch die Regierungen zu verlassen, die auf öffentliche Gelder zurückgreifen müssten, um große Banken bei einem Ausfall zu unterstützen. Laut Europäischer Kommission wurden 2014 Steuergelder in Höhe von etwa 1,6 Billionen € oder 13 % des BIP der Union für die Bankenrekapitalisierung, Garantien, Entlastungsmaßnahmen zur Rettung von Vermögenswerten und ähnliche Lösungen verwendet.

Einige der größten Banken der EU haben Eigenmittel, die fast so hoch sind wie das BIP ihrer Heimatländer, wobei die zehn größten Bankengruppen jeweils über Gesamtaktiva zwischen 1 und 2 Billionen € verfügen.

Der Nominalwert von Derivaten ist vom 3,5-fachen des Welt-BIP 1998 auf das 12-fache des Welt-BIP 2014 gestiegen.

Nach Angaben der Europäischen Kommission machte der Bankensektor in der Europäischen Union 2014 etwa 42,9 Billionen € und fast 350 % des BIP der Union aus.

Hintergrundinformationen

Liikanen-Bericht

Die Europäische Union hat 2011 eine hochrangige Expertengruppe eingesetzt, um die Situation im EU-Bankensektor zu evaluieren und Bereiche zu ermitteln, in denen Strukturreformen notwendig sind. Die Gruppe wurde von der Europäischen Kommission eingerichtet und vom Präsidenten der Finnischen Zentralbank, Erkki Liikanen, geleitet.

Die Expertengruppe führte umfassende Konsultationen mit dem Bankensektor und der Öffentlichkeit durch. In dem abschließenden Bericht wird empfohlen, dass Eigenhandel und andere hochriskante Tätigkeiten großer Banken von getrennten Rechtssubjekten innerhalb dieser Bankengruppe ausgeführt werden sollten, um die Risiken zu mindern. Die Kommission hat den Bericht und die darin enthaltenen Vorschläge geprüft und sodann den nun vorliegenden Vorschlag für eine Verordnung über die Strukturreform im Bankensektor veröffentlicht.

Die nächsten Schritte

Die Verhandlungen zwischen Rat und Europäischem Parlament über den Verordnungsentwurf werden voraussichtlich beginnen, sobald das Parlament seinen Standpunkt festgelegt hat.