Structurele hervorming van de bankensector in de EU: verbetering van de veerkracht van de kredietinstellingen

De Raad werkt momenteel aan een ontwerpverordening over structurele maatregelen om EU-kredietinstellingen veerkrachtiger te maken. De verordening is erop gericht in het financiële stelsel van de EU systeemrisico's te voorkomen die kunnen worden veroorzaakt door het falen van grote, uiterst complexe en onderling vervlochten kredietinstellingen.

De nieuwe regels zouden dergelijke risico's verminderen door de invoering van een verplichte scheiding tussen risicovolle bankactiviteiten - met name handel voor eigen rekening - en de kernactiviteiten van een bank, zoals het in ontvangst nemen van deposito’s of het onderhouden van retailbetalingsdiensten. De kernactiviteiten van banken zijn van vitaal belang voor de reële economie en moeten daarom specifiek worden beschermd. 

Verwachte voordelen

• meer stabiliteit in de financiële markten
• betere bescherming van belastinggeld omdat kleinere noodlijdende banken zonder overheidsmiddelen kunnen worden afgewikkeld
• minder moreel risico omdat grote bankgroepen niet langer op impliciete overheidssubsidies kunnen rekenen
• meer samenhang tussen de EU-lidstaten in de regelgeving voor kredietinstellingen, hetgeen moet leiden tot gelijke concurrentievoorwaarden in de interne markt en tot minder mogelijkheden om regelgeving te omzeilen (of om gebruik te maken van "regelgevingsarbitrage")
• minder concurrentieverstoring in de bankensector

In de Raad

Juni 2015: ten aanzien van de ontwerpverordening bereikt de Raad overeenstemming over zijn standpunt in eerste lezing (ook bekend als 'algemene oriëntatie'). Dit document vormt het onderhandelingsmandaat van het voorzitterschap van de Raad voor de besprekingen met het Europees Parlement over de definitieve versie van de verordening.  

2e semester 2014: analyse van het voorstel door de Groep financiële diensten van de Raad.  

Januari 2014: de Raad ontvangt van de Europese Commissie het voorstel voor een verordening betreffende structurele maatregelen ter verbetering van de veerkracht van EU-kredietinstellingen.

• Standpunt van de Raad in eerste lezing (algemene oriëntatie) over het voorstel voor een verordening betreffende structurele maatregelen ter verbetering van de veerkracht van EU-kredietinstellingen
• Raad Economische en Financiële Zaken, 19 juni 2015
• Voorstel voor een verordening betreffende structurele maatregelen ter verbetering van de weerbaarheid van EU-kredietinstellingen
• Groep financiële diensten

Het standpunt van de Raad: hoofdpunten

Verplichte scheiding van handel voor eigen rekening

Handel voor eigen rekening is een risicovolle handel waarbij een bank met eigen middelen - niet het geld van depositohouders - verschillende financiële instrumenten verhandelt om voor zichzelf winst te maken. Als een groot deel van de activiteiten van een bank uit dergelijke handel bestaat, zullen de eventuele verliezen schadelijk zijn voor haar kernactiviteiten, bijvoorbeeld voor de inontvangstneming van deposito's. Dit is met name van belang bij banken die te groot zijn om om te vallen en deze risicovolle activiteiten zouden kunnen ontplooien in de veronderstelling dat zij in het geval van falen door hun omvang en belang van overheidssteun verzekerd zijn.

Het voorstel van de Commissie voorzag in een verbod op handel voor eigen rekening. De Raad geeft er de voorkeur aan de handel voor eigen rekening strenger te reguleren, daar een verbod te schadelijk kan zijn voor de diversificatie van de inkomstenbronnen van banken en bovendien omzeild kan worden door bepaalde activiteiten door minder of niet-gereglementeerde entiteiten te laten uitvoeren. Daarom stelt de Raad een verplichte scheiding voor van handel voor eigen rekening en de kernactiviteiten van een kredietinstelling.

De beslissing over de scheiding zou na een grondige risicoanalyse volgens een aantal welbepaalde criteria door de bevoegde nationale autoriteiten worden genomen (bijvoorbeeld de bankentoezichthouders). De banken waarvoor zulke beslissingen zouden gelden, krijgen voldoende tijd om hun activiteiten te reorganiseren.

Indien een bank echter tegenover de toezichthouder kan aantonen dat de risico’s op andere manieren worden beperkt, kan de bank van de scheiding worden vrijgesteld.

Scheiding van andere risicovolle handelsactiviteiten

De bevoegde nationale autoriteiten zouden tevens een risicobeoordeling uitvoeren van andere handelsactiviteiten van grote banken dan de handel voor eigen rekening, zoals marketmaking, risicovolle derivaten en complexe securitisatie. Indien een bevoegde autoriteit buitensporige risico’s aantreft, kan zij:

• verlangen dat die handelsactiviteiten van de kernkredietinstelling worden gescheiden
• verlangen dat het eigen vermogen van de kernkredietinstelling wordt verhoogd; of
• andere voorzorgsmaatregelen opleggen

De afgescheiden handelsentiteiten zouden geen retaildeposito’s mogen opnemen die op grond van de depositogarantiestelsels voor bescherming in aanmerking komen, noch zouden zij daaraan gerelateerde betalingsdiensten mogen aanbieden.

Aanpassing van de bestaande nationale wetgeving

In de nasleep van de financiële crisis hebben de lidstaten een aantal maatregelen in hun nationale wetgeving opgenomen om de blootgelegde zwakke punten in hun bankenstelsels aan te pakken.

Om met deze bestaande nationale regelgeving rekening te houden en onnodige overlapping te vermijden, stelt de Raad voor dat de lidstaten op een van de volgende twee manieren buitensporige risico's in de handelsactiviteiten van banken tegengaan:

1) door middel van nationale wetgeving die erop is gericht grote banken hun kernactiviteiten te laten afschermen, of

2) door middel van maatregelen die overeenkomstig de verordening door de bevoegde autoriteiten worden opgelegd

Toepassingsgebied van de verordening

Na bestudering van het voorstel van de Commissie stelt de Raad voor de verordening van toepassing te maken op:

• instellingen die wereldwijd systeemrelevant zijn
• kredietinstellingen met activa van ten minste € 30 miljard gedurende drie opeenvolgende jaren en met handelsactiviteiten van ten minste € 70 miljard of 10% van de totale activa

Instellingen die wereldwijd systeemrelevant zijn worden overeenkomstig artikel 131 van de richtlijn kapitaalvereisten (Richtlijn 2013/36/EU) gedefinieerd en aan de hand van de specifieke methodiek van de Europese Bankautoriteit geïdentificeerd. Tot die criteria behoren onder andere de omvang, de grensoverschrijdende activiteiten en de verwevenheid van de bank.

De lidstaten kunnen indien zij dit wensen besluiten deze regels ook op kleinere kredietinstellingen toe te passen. 

• EBA technical standards on the methodology for the identification of global systemically important institutions

Wat het geografische toepassingsgebied betreft, gelden deze regels voor:

• alle in de EU gevestigde banken en hun bijkantoren, ongeacht waar zij zich bevinden
• groepen kredietinstellingen, als ten minste een van de entiteiten in de EU is gevestigd
• in de EU gevestigde bijkantoren en dochtermaatschappijen waarvan de moederinstellingen buiten de EU zijn gevestigd

Het brede geografische toepassingsgebied moet gelijke concurrentievoorwaarden waarborgen en verhinderen dat banken - bijvoorbeeld door mogelijk getroffen activiteiten buiten de EU te plaatsen - de regelgeving omzeilen.

De toezichthouders zouden de buitenlandse dochterondernemingen van bankgroepen met geografisch gedecentraliseerde structuren die als een netwerk van onafhankelijke entiteiten functioneren en in geval van falen gemakkelijk kunnen worden afgewikkeld, kunnen vrijstellen van scheiding.

Uitzonderingen

De Raad stelt voor dat de verordening niet van toepassing is op kredietinstellingen waarvan:

• de totale voor de bescherming van de richtlijn inzake depositogarantiestelsels in aanmerking komende deposito's minder dan 3% van hun totale activa bedragen
• de totale in aanmerking komende retaildeposito's minder dan € 35 miljard bedragen

De Raad stelt voor dat de verordening niet van toepassing is op overheidsschuldinstrumenten. De Raad stelt een clausule voor waardoor de Commissie, rekening houdend met de ontwikkelingen op Europees en internationaal niveau, deze vrijstelling kan herzien.

Andere regels

In de ontwerpverordening wordt ook vastgelegd hoe besluiten over de scheiding van risicovolle activiteiten tussen de nationale bankentoezichthouders wordt gecoördineerd, vooral als grensoverschrijdende bankgroepen betrokken zijn. 

Waarom moet de structurele hervorming van de bankensector worden gereguleerd?

Vermindering van risico's

De EU heeft onlangs een aantal hervormingen doorgevoerd om het bankenstelsel veerkrachtiger te maken en belastinggeld te beschermen als banken omvallen.

Een aantal aanzienlijke risico's in de EU-banksector is echter blijven bestaan, voornamelijk vanwege de grote omvang en de complexiteit van een aantal kredietinstellingen en door de buitensporige risico's die met name in de handel met uiterst complexe financiële instrumenten worden genomen. In geval van falen blijven deze instellingen te groot om om te vallen en te complex om af te wikkelen ("too complex to resolve").

Bescherming van belastinggeld

Omdat ze zo belangrijk zijn voor het financiële stelsel, zijn deze instellingen geneigd te rekenen op impliciete garanties van overheden die publieke middelen moeten gebruiken om grote banken te steunen als ze omvallen. Volgens de Europese Commissie bedroeg de steun uit belastinggeld voor de herkapitalisatie van banken, garanties, steunmaatregelen voor probleemactiva en soortgelijke oplossingen in 2014 ongeveer € 1,6 biljoen, of 13% van het bbp van de EU.

De activa van sommige van de grootste banken in de EU zijn bijna even groot als het bbp van hun thuisland, en 10 van de grootste bankgroepen hebben elk totale activa van tussen de € 1000 miljard en € 2000 miljard.

De notionele waarde van derivaten is gestegen van 3,5 keer het mondiale bbp in 1998 tot 12 keer het mondiale bbp in 2014.

Volgens de Europese Commissie vertegenwoordigde de bankensector van de Europese Unie in 2014 ongeveer € 42,9 biljoen en bijna 350% van het bbp van de EU. 

Achtergrond

Rapport Liikanen

De Europese Commissie heeft in 2011 een groep deskundigen op hoog niveau opgericht om de situatie in de EU-bankensector te evalueren en te onderzoeken op welke gebieden structurele hervormingen nodig zijn. De groep werd voorgezeten door Erkki Liikanen, gouverneur van de Finse centrale bank.

De deskundigengroep ging uitvoerig met de bankensector en het publiek in overleg. Om risico's te beperken werd in het daaruit voortvloeiende rapport geadviseerd de handel voor eigen rekening en andere risicovolle activiteiten van grote banken binnen de betrokken bankgroep uit te laten voeren door afzonderlijke juridische entiteiten. De Commissie heeft het rapport en de voorstellen erin bestudeerd en haar huidige voorstel voor een verordening betreffende de structurele bankhervorming bekendgemaakt.

Volgende stappen

De onderhandelingen tussen de Raad en het Europees Parlement over de ontwerpverordening zullen naar verwacht beginnen zodra het EP zijn standpunt heeft vastgesteld.