Réforme structurelle du secteur bancaire de l'UE: améliorer la résilience des établissements de crédit

Le Conseil travaille actuellement sur un projet de règlement relatif à des mesures structurelles améliorant la résilience des établissements de crédit de l'UE. Le règlement vise à prévenir les risques systémiques que pourrait courir le système financier de l'UE du fait de la défaillance de grands établissements de crédit très complexes et interconnectés.

Les nouvelles règles auraient pour effet de réduire ces risques en instaurant une séparation obligatoire entre les activités à haut risque des établissements, principalement la négociation pour compte propre, et leur cœur de métier que sont par exemple les activités de dépôt et les services de paiement de détail. Les activités bancaires de base sont d'une importance primordiale pour l'économie réelle et méritent donc une protection particulière.

Avantages escomptés

stabilité accrue sur les marchés financiers
meilleure protection de l'argent des contribuables, la défaillance de banques de plus petite taille pouvant être résolue sans recourir à l'argent public
réduction de l'aléa moral, les grands groupes bancaires n'ayant plus la possibilité de compter sur les subventions publiques implicites
cohérence accrue des règles applicables aux établissements de crédit dans tous les États membres de l'UE, garantissant une égalité de traitement sur l'ensemble du marché intérieur et réduisant les possibilités de contourner la réglementation (ou de chercher à obtenir un arbitrage réglementaire)
réduction des distorsions de la concurrence entre les banques

Au sein du Conseil

Juin 2015: le Conseil a arrêté sa position en première lecture (également dénommée "orientation générale") sur le projet de règlement. Ce document servira de mandat à la présidence du Conseil dans le cadre des négociations à mener avec le Parlement européen sur la version définitive du règlement.

2e semestre de 2014: analyse de la proposition par le groupe "Services financiers" du Conseil.

Janvier 2014: le Conseil a reçu la proposition de la Commission européenne concernant un règlement relatif à des mesures structurelles améliorant la résilience des établissements de crédit de l'UE.

Position du Conseil: points essentiels

Séparation obligatoire de la négociation pour compte propre

La négociation pour compte propre est une activité à haut risque dans le cadre de laquelle une banque négocie différents instruments financiers en utilisant ses fonds propres, et non l'argent des déposants, pour réaliser des bénéfices pour son propre compte. Lorsque cette activité occupe une place importante au sein de la banque, les éventuelles pertes portent préjudice à son cœur de métier, par exemple la réception de dépôts. Tel est le cas en particulier des banques trop grandes pour faire faillite, qui peuvent entreprendre des activités à haut risque de ce type en partant du principe que leur taille et leur importance leur garantissent l'aide de l'État en cas de défaillance.

Dans sa proposition, la Commission envisageait d'interdire la négociation pour compte propre. Le Conseil a jugé qu'il serait plus judicieux de réglementer de manière plus stricte cette activité plutôt que de l'interdire, dans la mesure où une interdiction risque de limiter exagérément la diversification des sources de revenus des banques et pourrait aussi être contournée par le transfert de certaines activités à des entités moins ou non réglementées. Le Conseil propose donc une séparation obligatoire entre la négociation pour compte propre et les activités relevant du cœur de métier des établissements de crédit.

La décision de séparation serait prise par les autorités nationales compétentes (par exemple, les autorités de surveillance bancaire) à la suite d'une analyse approfondie des risques réalisée sur la base d'un ensemble déterminé de critères. Les banques auxquelles ces décisions s'appliqueraient disposeraient du temps nécessaire pour réorganiser leurs activités.

Toutefois, si une banque est en mesure de démontrer à l'autorité de surveillance dont elle relève qu'elle atténue par d'autres moyens les risques qu'elle prend, elle peut être exemptée de l'obligation de séparation.

Séparation d'autres activités de négociation à haut risque

Les autorités nationales compétentes procéderaient également à une évaluation des risques liés aux activités de négociation des grandes banques autres que la négociation pour compte propre, par exemple la tenue de marché, les produits dérivés à risque et les opérations de titrisation complexes. Si une autorité compétente juge les risques encourus excessifs, elle pourrait:

exiger que ces activités de négociation soient séparées de l'établissement de crédit à titre principal
exiger le relèvement des exigences de fonds propres de l'établissement de crédit à titre principal, ou
imposer d'autres mesures prudentielles

Les entités de négociation séparées ne seraient pas autorisées à recevoir des dépôts de détail éligibles à une protection au titre des systèmes de garantie des dépôts, ni à proposer des services de paiement de détail.

Prise en compte de la législation nationale existante

Au lendemain de la récente crise financière, les États membres ont pris certaines mesures dans le cadre de leur législation nationale afin de remédier aux failles mises au jour dans leurs systèmes bancaires.

Afin de tenir compte des dispositions nationales existantes et d'éviter toute duplication inutile, le Conseil propose que les États membres remédient à la prise de risques excessive dans le cadre des activités de négociation des banques par l'un des deux moyens suivants:

1) par la législation nationale qui imposerait aux grandes banques de cloisonner les activités relevant de leur cœur de métier, ou

2) par des mesures qui seraient imposées par les autorités compétentes conformément au règlement

Champ d'application du règlement

Après analyse de la proposition de la Commission, le Conseil a proposé que le règlement s'applique:

aux établissements d'importance systémique mondiale
aux établissements de crédit dont le total des actifs s'élève à au moins 30 milliards € pendant trois années consécutives et dont les activités de négociation représentent au moins 70 milliards € ou 10 % du total de leurs actifs

Les établissements d'importance systémique mondiale sont définis conformément à l'article 131 de la directive sur les exigences de fonds propres (directive 2013/36/UE) et sont identifiés selon la méthode spécifique définie par l'Autorité bancaire européenne. Parmi les critères figurent la taille de la banque, ses activités transnationales et son interconnexion.

Les États membres auraient la latitude de décider d'appliquer ces règles aux établissements de crédit de plus petite taille.

EBA technical standards on the methodology for the identification of global systemically important institutions

Pour ce qui est du champ d'application géographique, ces règles s'appliqueraient:

à toutes les banques établies dans l'UE ainsi qu'à leurs succursales, quel que soit l'endroit où elles se trouvent
aux groupes d'établissements de crédit, si au moins une de leurs entités est établie dans l'UE
aux succursales et aux filiales établies dans l'Union dont l'entreprise mère est établie en dehors de l'UE

Le large champ d'application géographique est destiné à garantir l'égalité de traitement et à empêcher les banques de contourner ces règles, par exemple en transférant les activités potentiellement concernées hors de l'UE.

Les autorités de surveillance seraient en mesure d'exempter de l'obligation de séparation toute filiale étrangère des groupes d'établissements dont la structure est décentralisée sur le plan géographique et se présente sous la forme d'un réseau d'entités indépendantes pouvant aisément faire l'objet de mesures de résolution en cas de défaillance.

Exceptions

Le Conseil propose que le règlement ne s'applique pas aux établissements de crédit:

dont le total des dépôts éligibles à une protection au titre de la directive de l'UE relative aux systèmes de garantie des dépôts est inférieur à 3 % du total de leurs actifs
dont le total des dépôts de détail éligibles est inférieur à 35 milliards €

La Commission proposait que le règlement ne s'applique pas aux instruments de dette souveraine. Le Conseil propose une disposition qui permettrait à la Commission de réexaminer cette exemption, compte tenu de l'évolution de la situation aux niveaux européen et international.

Autres règles

Le projet de règlement fixe également les règles de coordination entre les différentes autorités nationales de surveillance bancaire qui doivent décider de la séparation d'activités bancaires à haut risque, notamment en ce qui concerne les groupes bancaires transfrontières.

Pourquoi un règlement réformant la structure du secteur bancaire?

Réduire les risques

L'UE a récemment entrepris plusieurs réformes destinées à améliorer la résilience de son système bancaire et à protéger l'argent des contribuables en cas de défaillances bancaires.

Toutefois, le secteur bancaire de l'UE continue de présenter des risques significatifs, principalement en raison de la taille importante et de la complexité de certains de ses établissements de crédit et de la prise de risques excessive, en particulier dans le cadre de la négociation d'instruments financiers extrêmement complexes. Les établissements concernés demeurent trop grands pour faire faillite et trop complexes pour que leur éventuelle défaillance puisse donner lieu à des mesures de résolution.

Protéger l'argent des contribuables

Parce qu'ils revêtent une telle importance pour le système financier, ces établissements ont tendance à considérer comme acquise la garantie des États, lesquels devraient, en cas de défaillance, utiliser l'argent public pour les soutenir. Selon la Commission européenne, le soutien apporté par les contribuables à la recapitalisation des banques, aux garanties, aux mesures de sauvegarde des actifs et à d'autres solutions similaires a représenté en 2014 environ 1 600 milliards €, soit 13 % du PIB de l'UE.

Les actifs de certaines des plus grandes banques de l'UE équivalent presque au PIB de leur pays d'origine, dix des plus grands groupes bancaires possédant chacun des actifs d'une valeur totale comprise entre 1 000 milliards et 2 000 milliards €.

La valeur notionnelle des produits dérivés est passée de 3,5 fois le montant du PIB mondial en 1998 à 12 fois ce montant en 2014.

Selon la Commission européenne, le secteur bancaire de l'Union européenne pesait en 2014 environ 42 900 milliards €, soit près de 350 % du PIB de l'UE.

Toile de fond

Rapport Liikanen

En 2011, la Commission européenne a mis en place un groupe d'experts à haut niveau chargé d'évaluer la situation dans le secteur bancaire de l'UE et de déterminer les domaines nécessitant des réformes structurelles. Le groupe était présidé par Erkki Liikanengouverneur de la Banque de Finlande.

Le groupe d'experts a procédé à de larges consultations auprès du secteur bancaire et du public. Dans le rapport qu'il a établi sur cette base, il a recommandé que les activités de négociation pour compte propre et les autres activités à haut risque des grandes banques soient assurées par des entités juridiques distinctes au sein du groupe bancaire, afin d'atténuer les risques. La Commission a examiné le rapport et les propositions qu'il contient et a élaboré l'actuelle proposition de règlement sur la réforme structurelle du secteur bancaire.

Prochaines étapes

Les négociations entre le Conseil et le Parlement européen sur le projet de règlement devraient s'ouvrir dès que le Parlement aura adopté sa position.