Elastyczniejszy pakt stabilności i wzrostu ma służyć reformom strukturalnym i inwestycjom

W skrócie

Aby UE mogła skuteczniej stymulować inwestycje i propagować reformy strukturalne, Rada Europejska uzgodniła w czerwcu 2014 r., że należy zbadać, jak obecne zasady paktu stabilności i wzrostu można stosować elastyczniej bez ich zmieniania.

Reagując na tę decyzję Rady Europejskiej, Komisja Europejska ogłosiła w styczniu 2015 r. komunikat pt. „Optymalne wykorzystanie elastyczności przewidzianej w obowiązujących postanowieniach paktu stabilności i wzrostu”.

Wyjaśnia w nim elastyczniejsze podejście do paktu stabilności i wzrostu, które chce stosować przy ocenie przestrzegania jego zasad przez państwa członkowskie.

Komisja już stosuje tę nową interpretację, gdyż nie pociąga ona za sobą zmiany obecnych zasad, a zatem nie wymaga działań legislacyjnych.

W lutym 2016 r. Rada zatwierdziła wspólne stanowisko w sprawie komunikatu, na podstawie którego zaktualizowana zostanie normatywna wykładnia paktu stabilności, czyli kodeks postępowania pt. „Specyfikacja zasad stosowania paktu stabilności i wzrostu”.

Cele

Stosowanie paktu stabilności i wzrostu ma zostać uelastycznione, aby:

propagować przeprowadzanie reform strukturalnych
pobudzić inwestycje.

W Radzie

Luty 2016: Rada ostatecznie zatwierdza wspólne stanowisko co do elastycznego stosowania obecnego paktu stabilności i wzrostu. Na podstawie tego stanowiska zaktualizowana zostanie normatywna wykładnia paktu stabilności.

Grudzień 2015: Rada potwierdza wspólne stanowisko co do elastycznego stosowania obecnego paktu stabilności i wzrostu. Stanowisko to wypracował Komitet Ekonomiczno-Finansowy.

Październik 2015: Rada do Spraw Gospodarczych i Finansowych omawia komunikat Komisji. Podstawą dyskusji jest relacja przewodniczącego Komitetu Ekonomiczno-Finansowego.

Styczeń 2015: Rada omawia elastyczne stosowanie paktu, koncentrując się na „klauzuli reform strukturalnych” oraz „klauzuli inwestycyjnej”. Zleca Komitetowi Ekonomiczno-Finansowemu dalszą analizę techniczną komunikatu Komisji o elastyczności obecnego paktu stabilności i wzrostu.

Jak korzystać z elastyczności paktu stabilności i wzrostu – podstawowe zasady

Komunikat o nowym podejściu do paktu stabilności i wzrostu pokazuje, jak w elastyczniejszej interpretacji paktu uwzględnić następujące 3 czynniki:

reformy strukturalne podejmowane przez państwa członkowskie
działalność inwestycyjna rządów
uwarunkowania koniunkturalne w poszczególnych państwach członkowskich.

1. Elastyczność „klauzuli reform strukturalnych”

Klauzula ta będzie inaczej stosowana względem państw członkowskich, wobec których pakt jest stosowany zapobiegawczo, a inaczej względem państw, wobec których jest stosowany naprawczo.

Państwa, wobec których pakt jest stosowany zapobiegawczo

Obecne zasady:

Państwa członkowskie podlegające zapobiegawczej funkcji paktu mogą tymczasowo odstąpić od swojego średniookresowego celu budżetowego lub od prowadzącej do niego ścieżki korekty budżetowej, jeżeli prowadzą znaczne reformy strukturalne. Możliwość ta pozwala państwom członkowskim pokryć krótkoterminowe koszty reform przynoszących długofalowe korzyści oraz daje im więcej czasu na realizację średniookresowego celu budżetowego.

Większa elastyczność:

Wspomniane odstępstwo byłoby aprobowane, jeżeli reformy strukturalne odpowiadają następującym kryteriom:

są znaczne
przynoszą weryfikowalne, długofalowe pozytywne efekty budżetowe
zostają w pełni wdrożone.

Klauzula dotyczyłaby też państw członkowskich, które jeszcze nie zaczęły reform, ale już mogą dostarczyć szczegółowych planów z jasno określonymi działaniami i wiarygodnymi terminami ich realizacji.

Przyznane tymczasowe odstępstwo nie mogłoby przekroczyć 0,5% PKB, a państwo członkowskie musiałoby osiągnąć swój średniookresowy cel budżetowy w ciągu 4 lat.

Ponadto państwo korzystające z odstępstwa musiałoby utrzymać margines bezpieczeństwa, tak by jego deficyt publiczny nie przekroczył 3% PKB.

Po zakończeniu oceny i uzyskaniu od Komisji potwierdzenia, że uzgodnione reformy zostały w pełni wdrożone, Rada przyznałaby tymczasowe odstępstwo.

Państwa, wobec których pakt jest stosowany naprawczo

Obecne zasady:

Zanim Komisja uruchomi procedurę nadmiernego deficytu lub zaproponuje wydłużenie terminu jego korekty, musi przeanalizować sytuację państwa członkowskiego pod kątem średniookresowych czynników gospodarczych, budżetowych i innych. Wśród czynników tych jest też realizacja reform strukturalnych.

Większa elastyczność:

Istotne byłyby nie tylko bieżące znaczne reformy strukturalne, ale też planowane znaczne reformy strukturalne. W ich projekcie należałoby jasno wskazać działania i realistyczne terminy ich realizacji.

Jeżeliby więc państwo podlegające naprawczej funkcji paktu miało wiarygodne projekty reform, Komisja mogłaby:

zalecić Radzie, by wydłużyła czas na korektę nadmiernego deficytu (gdy już toczy się procedura nadmiernego deficytu)
zalecić Radzie, by przyznała dłuższy termin na korektę nadmiernego deficytu (gdy procedura nadmiernego deficytu jest dopiero wszczynana).

Monitorowanie

Wdrażanie reform będzie monitorowane w ramach europejskiego semestru. Państwo podlegające procedurze nadmiernego zakłócenia równowagi będzie musiało przedstawić swoje projekty reform strukturalnych w planie działań naprawczych. W takim przypadku realizacja reform będzie monitorowana w ramach tej procedury.

2. Elastyczność „klauzuli inwestycyjnej”

Inwestycje związane z Europejskim Funduszem na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFIS)

Proponowana większa elastyczność:

1. Procedura nadmiernego deficytu nie byłaby uruchamiana względem państwa członkowskiego, którego deficyt publiczny przekroczy wartość referencyjną (3% PKB), jeżeli przekroczenie to wynika z inwestycji w projekt współfinansowany przez EFIS. Niemniej przekroczenie dopuszczalnego deficytu mogłoby być tylko niewielkie i tymczasowe.

2. Niewielkie naruszenia wartości referencyjnej zadłużenia (60% PKB) byłyby tolerowane, jeżeli rząd uczestniczy w inwestycjach powiązanych z EFIS.

Zasady te dotyczyłyby wszystkich państw członkowskich – podlegających zarówno zapobiegawczej, jak i naprawczej funkcji paktu.

Inne inwestycje

Obecne zasady:

Pakt stabilności i wzrostu dopuszcza tymczasowe odstępstwa od średniookresowego celu budżetowego lub od prowadzącej do niego ścieżki korekty budżetowej, jeżeli państwo członkowskie podejmuje inwestycje, które można uznać za równoważne ze znacznymi reformami strukturalnymi.

Większa elastyczność:

Przy stosowaniu „klauzuli inwestycyjnej” do inwestycji publicznych należałoby uwzględnić specyficzną sytuację danego państwa członkowskiego.

Zatem państwo podejmujące inwestycje, które można uznać za równoważne ze znacznymi reformami strukturalnymi, mogłoby tymczasowo odstąpić od swojego średniookresowego celu budżetowego lub od prowadzącej do niego ścieżki korekcyjnej, jeżeli:

jego stopa wzrostu PKB miałaby wartość ujemną lub jego PKB było poniżej swojej potencjalnej wartości
odstępstwo od średniookresowego celu budżetowego lub od prowadzącej do niego ścieżki nie zwiększyłoby deficytu publicznego powyżej 3% PKB i byłby zachowany profilaktyczny margines bezpieczeństwa
przyznanie odstępstwa skutkowałoby większymi inwestycjami
odstępstwo byłoby związane z krajowymi wydatkami na projekty współfinansowane również z programów UE i z EFIS
odnośne państwo skompensowałoby takie tymczasowe odstępstwa w terminie wskazanym w jego programie stabilności (jeżeli państwo to jest członkiem strefy euro) lub konwergencji (jeżeli nie jest członkiem strefy).

Zasady te dotyczyłyby tylko państw członkowskich podlegających zapobiegawczej funkcji paktu.

Do czerwca 2018 r. Komisja Europejska sprawdzi, jak stosowane są klauzule dotyczące inwestycji i reform strukturalnych. Przyjrzy się między innymi temu, czy klauzula inwestycyjna pomogła pobudzić nowe inwestycje oraz jakie byłyby skutki dalszego jej stosowania.

3. Uwarunkowania koniunkturalne

W ramach zapobiegawczej funkcji paktu Komisja proponuje bardziej zwracać uwagę na cykl koniunkturalny państw członkowskich. Do określania indywidualnej ścieżki korekty budżetowej chce zastosować bardziej złożoną metodę („matrycę”), uwzględniającą aktualne trudności gospodarcze czy też właśnie dobrą koniunkturę.

Natomiast w ramach naprawczej funkcji paktu – przy ocenie sytuacji państwa podlegającego procedurze nadmiernego deficytu – Komisja chce maksymalnie odróżnić zmiany budżetowe, na które rząd ma wpływ, od zmian wynikających z nieoczekiwanego spadku aktywności gospodarczej.

Do 30 czerwca 2018 r. Komisja Europejska ma przedstawić Radzie sprawozdanie z przeglądu skuteczności matrycy. Przyjrzy się w szczególności temu, czy matryca rzeczywiście ułatwiła państwom członkowskim prowadzenie polityki antycyklicznej i czy przyczyniła się do osiągnięcia celów średniookresowych. Przeanalizuje również, czy dzięki niej udało się ograniczać dług publiczny w zadowalającym tempie.

Co to jest pakt stabilności i wzrostu?

Pakt stabilności i wzrostu to zbiór przepisów o funkcji profilaktycznej i odstraszającej. Tworzą go 1 rezolucja i 2 rozporządzenia Rady:

rozporządzenie w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych
rozporządzenie w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu.

Co to jest średniookresowy cel budżetowy?

Średniookresowy cel budżetowy to stan strukturalnej równowagi budżetowej określany w stosunku do PKB, który każde państwo członkowskie ma osiągnąć w określonym terminie. Cel ten zakłada, że budżet państwa członkowskiego będzie bliski równowagi lub nawet osiągnie nadwyżkę. Mobilizuje też państwa członkowskie do przestrzegania wymogu, by ich dług publiczny nie przekraczał 60% PKB, ich deficyt publiczny plasował się poniżej 3% PKB, a ich finanse publiczne były ogólnie zrównoważone.

Średniookresowy cel budżetowy jest wyznaczany co 3 lata indywidualnie dla każdego państwa członkowskiego. W międzyczasie może być modyfikowany – jeżeli dane państwo dokonuje reform strukturalnych wpływających na jego finanse publiczne.

Postęp, jaki każde państwo powinno co roku osiągnąć w realizacji tego celu, nosi nazwę „ścieżki korekty budżetowej” i jest również indywidualnie wyznaczany. Postęp ten jest monitorowany dzięki procedurom sprawozdawczym europejskiego semestru.

Średniookresowy cel budżetowy

Odnośne dokumenty i publikacje

Komunikat Komisji „Optymalne wykorzystanie elastyczności przewidzianej w obowiązujących postanowieniach paktu stabilności i wzrostu”