Europäischer Rat, 23. Oktober 2025

Wichtigste Ergebnisse

Die EU ist nach wie vor fest entschlossen, der Ukraine solidarisch zur Seite zu stehen und sie zu unterstützen. Bislang haben die EU und ihre Mitgliedstaaten 177,5 Mrd. € zur Unterstützung der Ukraine bereitgestellt.

Die EU wird die Ukraine und ihre Bevölkerung weiterhin umfassend unterstützen, indem sie beispielsweise die Bereitstellung von humanitärer Hilfe und Katastrophenschutzhilfe verstärkt. Dies erfolgt in Abstimmung mit gleich gesinnten Partnern und Verbündeten.

Ein gerechter und dauerhafter Frieden

Trotz anhaltender US-amerikanischer und europäischer diplomatischer Bemühungen um Frieden, hat Russland die Intensität seiner Raketen- und Drohnenangriffe auf die Ukraine erhöht, wodurch deutlich wird, dass es Russland an echtem politischen Willen mangelt, seinen Krieg zu beenden. In diesem Zusammenhang forderten die EU-Führungsspitzen Russland auf, in konstruktive Friedensverhandlungen einzutreten und einer sofortigen Waffenruhe zuzustimmen, wie es die Ukraine bereits im März 2025 getan hat. Sie wiesen ferner darauf hin, dass sich die Friedensverhandlungen an den Leitlinien ausrichten sollten, die sie auf der außerordentlichen Tagung des Europäischen Rates vom 6. März 2025 festgelegt hatten.

Die EU setzt sich für einen gerechten und dauerhaften Frieden in der Ukraine ein und wird weiterhin zu den Friedensbemühungen beitragen, unter anderem im Rahmen der Koalition der Willigen, in Zusammenarbeit mit den USA und durch Outreach-Bemühungen.

• Außerordentliche Tagung des Europäischen Rates: Ukraine, 6. März 2025

Militärischer Bedarf und Verteidigungsbedarf

Eine Ukraine, die in der Lage ist, sich selbst wirksam zu verteidigen, ist ein integraler Bestandteil aller künftigen Sicherheitsgarantien. Die EU ist bereit, in dieser Hinsicht einen Beitrag zu leisten, auch indem sie die Fähigkeit der Ukraine unterstützt, Aggressionen abzuschrecken. In diesem Sinne haben die EU-Führungsspitzen die Bemühungen um Überarbeitung der Mandate der Beratenden Mission und der militärischen Unterstützungsmission der EU in der Ukraine begrüßt. Ferner betonten sie, wie wichtig es ist, Folgendes bereitzustellen:

• Ausrüstung und Ausbildung für die ukrainischen Streitkräfte
• Luftabwehr- und Drohnenabwehrsysteme
• großkalibrige Artilleriemunition

In Bezug auf die Verteidigungsindustrie der Ukraine haben die Führungsspitzen gefordert, dass die Arbeit für die weitere Unterstützung und für weitere Investitionen beschleunigt wird, und betont, wie wichtig eine engere Zusammenarbeit mit der europäischen Verteidigungsindustrie ist.

• Militärische Unterstützung der EU für die Ukraine (Hintergrundinformationen)

Es ist von entscheidender Bedeutung, dass die Ukraine widerstandsfähig bleibt und über die Haushaltsmittel und die militärischen Mittel verfügt, um ihr Recht auf Selbstverteidigung ausüben und der Aggression Russlands entgegentreten zu können.

Die EU wird der Ukraine weiterhin regelmäßige und vorhersehbare finanzielle Unterstützung leisten, und sie und verpflichtet sich, zur Deckung des dringenden Bedarfs der Ukraine für die kommenden Jahre beizutragen. Im Jahr 2025 hat die EU bislang folgende Unterstützung geleistet:

• 20,5 Mrd. € für den Haushalt der Ukraine, von denen 6,5 Mrd. € aus der Ukraine-Fazilität ausgezahlt wurden
• 14 Mrd. € im Rahmen der ERA-Initiative der G7, die mit den Zufallsgewinnen aus immobilisierten Vermögenswerten Russlands zurückgezahlt werden

Die Führungsspitzen haben sich ferner verpflichtet, den dringenden finanziellen Bedarf der Ukraine für den Zeitraum 2026-2027 zu decken, und die Kommission ersucht, Optionen für finanzielle Unterstützung vorzulegen. Unter Beachtung des EU-Rechts sollten Russlands Vermögenswerte immobilisiert bleiben, bis Russland seinen Krieg beendet und die Ukraine für die dadurch verursachten Schäden entschädigt. Der Europäische Rat wird sich auf seiner nächsten Tagung erneut mit dieser Frage befassen.

• Wie werden immobilisierte russische Vermögenswerte genutzt? (Hintergrundinformationen)

Vorbereitung auf den Winter

Die EU-Führungsspitzen verurteilten die verstärkten Angriffe Russlands auf den ukrainischen Energiesektor, die insbesondere die Gasförderung und das Kernkraftwerk Saporischschja betreffen. In diesem Zusammenhang riefen sie dazu auf, alle Anstrengungen zu unternehmen, um die Ukraine bei der Vorbereitung auf den Winter zu unterstützen.

Maßnahmen gegen Russland und Drittländer

Die Europäische Union ist entschlossen, den Druck auf Russland aufrechtzuerhalten und zu erhöhen – unter anderem durch weitere Sanktionen in Abstimmung mit den G7-Partnern. In diesem Zusammenhang begrüßten die Führungsspitzen die Annahme des 19. Sanktionspakets.

Sie forderten ferner weitere Maßnahmen, um die Einsätze der russischen Schattenflotte zu unterbinden. Angesichts der von der Schattenflotte ausgehenden Umwelt- und Sicherheitsrisiken forderten sie die Mitgliedstaaten auf, ihr Vorgehen zur Durchsetzung von Umweltnormen und Sicherheitsnormen für den Seeverkehr zu koordinieren.

Die Führungsspitzen verurteilten entschieden die Unterstützung durch Drittländer – einschließlich Belarus, Iran und Nordkorea –, die Russland in die Lage versetzen, seinen Krieg fortzuführen. Ferner forderten sie Russland und Belarus auf, unverzüglich für die sichere Rückkehr aller ukrainischen Kinder und anderen rechtswidrig verschleppten Zivilpersonen in die Ukraine zu sorgen.

• EU-Sanktionen gegen Iran (Hintergrundinformationen)
• EU-Sanktionen gegen Belarus (Hintergrundinformationen)
• Restriktive Maßnahmen der EU gegen Nordkorea (Hintergrundinformationen)

Weg der Ukraine in die EU

Die EU-Führungsspitzen bekräftigten die unerschütterliche Unterstützung der EU für die EU-Mitgliedschaft der Ukraine und begrüßten die erheblichen Fortschritte, die die Ukraine trotz der schwierigen Umstände erzielt hat.

In diesem Zusammenhang ermutigten sie die Ukraine, die Kommission und den Rat, die Arbeit im Rahmen des Beitrittsprozesses gemäß dem leistungsorientierten Ansatz fortzusetzen. Ferner nahmen sie die Bewertung der Kommission zur Kenntnis, dass die Verhandlungscluster „Wesentliche Elemente“, „Binnenmarkt“ und „Außenbeziehungen“ eröffnet werden können.

• Ukraine: EU-Erweiterung (Hintergrundinformationen)

Naher Osten

Friedensvorschlag für den Gazastreifen und Wiederaufbau

Die Europäische Union wird weiterhin zu den Friedensbemühungen beitragen und mit Partnern bei den nächsten Schritten aktiv zusammenarbeiten.

Schlussfolgerungen des Europäischen Rates, 23. Oktober 2025

Die Führungsspitzen der EU begrüßten die Einigung über die erste Phase des Friedensvorschlags von US-Präsident Trump für den Gazastreifen und das Ergebnis des Friedensgipfels von Scharm El-Scheich vom 13. Oktober 2025.

In diesem Zusammenhang haben die Führungsspitzen der EU

• die diplomatischen Bemühungen der USA und der regionalen Vermittler gewürdigt,
• alle Parteien aufgefordert, sich uneingeschränkt für die Umsetzung aller Phasen des Friedensplans einzusetzen,
• die Freilassung aller israelischen Geiseln, die von der Hamas festgehalten wurden, begrüßt und
• das Eintreten der EU für einen gerechten und dauerhaften Frieden auf der Grundlage der Zweistaatenlösung bekräftigt.

Angesichts der verheerenden humanitären Lage forderten die Führungsspitzen, dass humanitäre Hilfe in großem Umfang unverzüglich und ungehindert nach Gaza gelangen und im gesamten Gazastreifen fortlaufend verteilt werden kann. Zu diesem Zweck wird die EU die Bereitstellung von humanitärer Hilfe unterstützen, u. a. über den Seekorridor von Zypern und durch die Nutzung ihrer Mission zur Unterstützung des Grenzschutzes am Grenzübergang Rafah und ihrer Mission zur polizeilichen Unterstützung für die Palästinensischen Gebiete.

Die EU wird die Palästinensische Behörde weiterhin unterstützen, einschließlich bei ihren laufenden Reformen und im Hinblick auf die Sicherstellung ihrer Rückkehr in den Gazastreifen. In diesem Zusammenhang haben die Führungsspitzen Israel aufgefordert, die einbehaltenen Steuer- und Zolleinnahmen freizugeben, um das reibungslose Funktionieren der Behörde sicherzustellen.

Um die Spannungen im Westjordanland und in Ost-Jerusalem zu deeskalieren, forderten die Führungsspitzen die Beendigung

• der Siedlergewalt und des Ausbaus der Siedlungen, einschließlich des israelischen E1-Siedlungsplans,
• der militärischen Operation Israels.

• Standpunkt der EU zur Lage im Nahen Osten (Hintergrundinformationen)
• Erklärung von Präsident António Costa nach seiner Teilnahme am Gipfel von Scharm El-Scheich, 13. Oktober 2025

Libanon

Die EU-Führungsspitzen haben die Unterstützung der EU für die libanesische Bevölkerung bekräftigt. Ferner begrüßten sie die Bemühungen der neuen Führung, die Lage zu stabilisieren, und bekundeten ihre Unterstützung für den Plan der libanesischen Regierung, ein staatliches Monopol auf den Waffenbesitz einzuführen.

Syrien

Die EU-Führungsspitzen bekräftigten die Unterstützung der EU für einen friedlichen und alle Seiten einbeziehenden Übergang in Syrien, der frei von schädlicher ausländischer Einflussnahme ist und bei dem die Rechte der gesamten syrischen Bevölkerung geschützt und die Übergangsjustiz und Aussöhnung geachtet werden. Die EU wird Syrien weiterhin auf seinem Weg zu Stabilisierung und Wiederaufbau unterstützen.

• Syrien (Hintergrundinformationen)

Europäische Verteidigung und Sicherheit

Verteidigungsbereitschaft

Die EU ist entschlossen, ihre Verteidigungsbereitschaft bis 2030 zu erhöhen und dieses Ziel mit hohem Tempo und im großen Maßstab zu verwirklichen, um unmittelbare und künftigen Bedrohungen abzuwenden.

Eine stärkere und fähigere EU ergänzt die NATO und wird einen positiven Beitrag zur globalen und transatlantischen Sicherheit leisten. Zudem bekräftigten die Führungsspitzen, wie wichtig die Zusammenarbeit mit gleich gesinnten Partnern ist, die die außen- und sicherheitspolitischen Ziele der EU teilen.

Die Führungsspitzen der EU haben auf der außerordentlichen Tagung des Europäischen Rates vom 6. März 2025 eine Reihe vorrangiger Handlungsbereiche zur Stärkung der Verteidigungsfähigkeiten der EU benannt, darunter Luft- und Raketenabwehr, Artilleriesysteme, Drohnen, militärische Mobilität, künstliche Intelligenz und elektronische Kampfführung. Auf dieser Grundlage haben Führungsspitzen die Mitgliedstaaten aufgerufen,

• die Arbeit in den vorrangigen Bereichen auf nationaler Ebene umzusetzen,
• bis Ende 2025 Kompetenzkoalitionen aufzubauen und
• bis zum ersten Halbjahr 2026 Fortschritte bei konkreten Projekten zu erzielen.

Ferner forderten sie, dass

• die Kommission einen Fahrplan für den Umbau der Verteidigungsindustrie vorlegt und
• die Kommission und die Hohe Vertreterin Vorschläge zur Stärkung der militärischen Mobilität in der EU vorlegen.

• Zusammenarbeit zwischen der EU und der NATO (Hintergrundinformationen)
• Sicherheits- und Verteidigungspartnerschaften (Hintergrundinformationen)
• Europäische Verteidigungsbereitschaft (Hintergrundinformationen)
• Die Verteidigung der EU in Zahlen (Hintergrundinformationen)
• Außerordentliche Tagung des Europäischen Rates: Verteidigung, 6. März 2025

Verletzung des Luftraums

Angesichts der verstärkten hybriden Angriffe durch Russland und Belarus verurteilten die Führungsspitzen die Verletzungen des Luftraums mehrerer EU-Mitgliedstaaten und unterstrichen, wie wichtig es ist, die Verteidigung aller Grenzen der EU sicherzustellen. In diesem Zusammenhang forderten sie konkretere Unterstützung für die Mitgliedstaaten, insbesondere um

• die unmittelbaren Bedrohungen an der Ostflanke anzugehen,
• kritische Infrastrukturen, einschließlich digitaler, Energie- und Unterseeinfrastruktur, zu schützen und
• gemeinsame Drohnenabwehr- und Luftverteidigungsfähigkeiten zu stärken.

Für ein koordiniertes Handeln betonten die Führungsspitzen, wie wichtig es ist, das Instrument für Sicherheitsmaßnahmen für Europa (Security Action for Europe – SAFE) und das Programm für die Europäische Verteidigungsindustrie (European Defence Industry Programme – EDIP) sowie andere Finanzierungsinstrumente in vollem Umfang zu nutzen.

• EU-Mittel für Verteidigung (Hintergrundinformationen)

Verteidigungsausgaben

Um die Kapazitäten der europäischen Verteidigungsindustrie aufzustocken, sind weitere Investitionen von entscheidender Bedeutung. In diesem Zusammenhang forderten die EU-Führungsspitzen Folgendes:

• die Ausrichtung der Investitionen im Verteidigungsbereich auf die gemeinsame Entwicklung, Produktion und Beschaffung durch die Mitgliedstaaten,
• die weitere Integration des europäischen Marktes für Verteidigungsgüter, einschließlich des grenzüberschreitenden Zugangs zu Lieferketten für KMU und Midcap-Unternehmen,
• eine rasche Einigung über den Vorschlag zur Vereinfachung der Verteidigungsinvestitionen,
• die Auslotung weiterer Möglichkeiten zur Finanzierung von Industriezweigen, Unternehmen und Start-up-Unternehmen durch die Europäische Investitionsbank-Gruppe.

Die EU ist entschlossen, die Ausgaben für Sicherheit und Verteidigung zu erhöhen, und hat bei diesen Bemühungen seit März 2025 stetige Fortschritte erzielt. Dazu gehören die Aktivierung der nationalen Ausweichklausel, die Halbzeitüberprüfung der EU-Kohäsionspolitik, SAFE und EDIP.

• EU-Mittel für Verteidigung (Hintergrundinformationen)
• Nationale Ausweichklausel für Verteidigungsausgaben (Hintergrundinformationen)

Governance und Berichterstattung

Um eine wirksame politische Kontrolle und Koordinierung der Verteidigungsbereitschaft Europas zu gewährleisten, werden die Verteidigungsministerinnen und -minister im Rat eine Schlüsselrolle spielen. In die Arbeit der Ministerrunde sollte ein jährlicher Bericht über die Verteidigungsbereitschaft einfließen, der von der Europäischen Verteidigungsagentur mit Unterstützung der Kommission und der Hohen Vertreterin ausgearbeitet und anschließend dem Europäischen Rat vorgelegt wird.

Wettbewerbsfähigkeit

Vereinfachung

Die Führungsspitzen der EU bekräftigten, dass die Vereinfachung der EU-Vorschriften dringend vorangebracht werden muss, und sie begrüßten die bislang erzielten Fortschritte, unter anderem in Bezug auf das CO₂-Grenzausgleichssystem und den „Stop-the-Clock“-Mechanismus betreffend die Nachhaltigkeitsberichterstattung, die für Batterien geltende Sorgfaltspflicht und Chemikalien. In diesem Zusammenhang forderten sie den Rat und das Parlament auf, die Arbeiten an den verbleibenden Omnibus-Paketen rasch abzuschließen.

Ferner forderten die Führungsspitzen die Kommission auf, weitere Vereinfachungsvorschläge vorzulegen, u. a. für

• einen gesellschaftsrechtlichen Rahmen, der die Expansion innovativer Unternehmen ermöglicht,
• die Automobilindustrie,
• die militärische Mobilität,
• den digitalen Bereich,
• die Umwelt,
• den Energiebereich,
• die Lebensmittelsicherheit,
• Finanzdienstleistungen und
• den Verkehrsbereich.

Angesichts der bestehenden akkumulierten Rechtsvorschriften und Verfahren der EU („EU-Besitzstand“) haben die Führungsspitzen die Kommission aufgefordert,

• zusätzliche Möglichkeiten zur Vereinfachung, auch in Bezug auf die Bankensysteme im Binnenmarkt, zu ermitteln,
• neue Vorschläge in Bezug auf Planungs- und Genehmigungsverfahren zu prüfen,
• die Bemühungen um Vereinfachung im Zusammenhang mit delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten zu intensivieren und
• gegebenenfalls Vorschläge zurückzunehmen.

Ein wettbewerbsfähiger grüner Wandel

Die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Union, die Erhöhung ihrer Widerstandsfähigkeit und die Förderung des grünen Wandels sind sich gegenseitig verstärkende Ziele, die gemeinsam verfolgt werden müssen.

Schlussfolgerungen des Europäischen Rates, 23. Oktober 2025

Die existenzielle Bedrohung durch den Klimawandel liegt dem Bekenntnis der EU zum Übereinkommen von Paris zugrunde und bestimmt ihre Entschlossenheit, das gesamte Potenzial der erforderlichen industriellen Erneuerung und Umgestaltung ihrer Volkswirtschaften auszuschöpfen.

Damit ein solcher Wandel gelingen kann, forderten die Führungsspitzen der EU, dass die Anstrengungen in folgenden Bereichen dringend verstärkt werden:

• Sicherung von erschwinglicher und sauberer Energie
• Schaffung einer echten Energieunion vor 2030
• Sicherstellung der Elektrifizierung durch klimaneutrale und kohlenstoffarme Lösungen
• Senkung der Energiepreise

Sie betonten ferner, wie wichtig es ist, die industrielle Erneuerung auf technologieneutrale Weise zu gewährleisten und sowohl traditionellen Branchen als auch energieintensiven Industriezweigen besondere Aufmerksamkeit zu widmen. In diesem Zusammenhang begrüßten die Führungsspitzen die Absicht der Kommission,

• die Vorschriften zu CO₂-Emissionsnormen für Personenkraftwagen und leichte Nutzfahrzeuge zu überprüfen,
• einen Vorschlag zur beschleunigten Dekarbonisierung der Industrie vorzulegen.

Im Hinblick auf die Verwirklichung der Klimazwischenziele der EU für 2040 betonten die Führungsspitzen der EU, wie wichtig es ist, Folgendes in Erwägung zu ziehen:

• den realistischen Beitrag der CO₂-Entnahmen zu den Anstrengungen der EU zur Emissionsreduktion
• Beiträge zu den weltweiten Anstrengungen zur Emissionsreduktion, die ehrgeizig und kosteneffizient sind
• die Notwendigkeit einer Revisionsklausel

Sie forderten die Kommission ferner auf, die europäische Industrie und die Bürgerinnen und Bürger bei der Verwirklichung der Ziele für 2040 zu unterstützen und eine Überarbeitung des Emissionshandelssystems für den Gebäude- und den Straßenverkehrssektor vorzulegen.

• Maßnahmen der EU gegen den Klimawandel (Hintergrundinformationen)
• Energiepreise und Versorgungssicherheit (Hintergrundinformationen)
• Umweltfreundlicherer Verkehr (Hintergrundinformationen)

Ein souveräner digitaler Wandel

Die EU ist entschlossen, ihre Souveränität zu stärken und ihr offenes digitales Ökosystem auszubauen. In diesem Zusammenhang betonten die EU-Führungsspitzen die Bedeutung von Folgendem:

• Jugendschutz
• Bewältigung von Risiken im Zusammenhang mit hybriden Bedrohungen, Cybersicherheit und strategischen Abhängigkeiten
• Diversifizierung der Quellen der EU für kritische Rohstoffe
• Voranbringen des Aufbaus der Konnektivitätsinfrastruktur
• Vertiefung des Binnenmarktes für elektronische Kommunikation
• Förderung nachhaltiger digitaler Systeme

• Digitaler Wandel: Wie die digitale Zukunft der EU gestaltet wird (Hintergrundinformationen)
• Cybersicherheit in der EU: Strategie und wichtigste Maßnahmen (Hintergrundinformationen)
• Ein EU-Gesetz zu kritischen Rohstoffen für die Zukunft der EU‑Lieferketten (Hintergrundinformationen)

Wohnraum

Die Führungsspitzen der EU haben sich mit verschiedenen Dimensionen der Herausforderungen im Bereich Wohnraum befasst, mit denen viele Bürgerinnen und Bürger in der EU konfrontiert sind. In diesem Zusammenhang forderten sie die Kommission auf, rasch einen Plan für erschwinglichen Wohnraum vorzulegen, der die Bemühungen der Mitgliedstaaten unterstützt und der Vereinfachungsagenda unter gebührender Beachtung des Subsidiaritätsprinzips und der nationalen Zuständigkeiten Rechnung trägt.

• Ein Dach, viele Lebenswirklichkeiten: Die komplexe Wohnraumkrise in Europa (Forschungsarbeiten des Analyse- und Rechercheteams des Rates, Oktober 2025)

Migration

Die EU-Führungsspitzen erörterten die Fortschritte bei der Umsetzung ihrer früheren Schlussfolgerungen zu Migration, auch derjenigen vom Juni 2025. In diesem Zusammenhang forderten sie den Rat auf, die Arbeit in folgenden Bereichen voranzubringen:

• externe Dimension der Migration, insbesondere durch umfassende Partnerschaften
• Umsetzung angenommener EU-Rechtsvorschriften
• Verhinderung und Bekämpfung von irregulärer Migration
• Anstrengungen, um den Prozess der Rückkehr/Rückführung zu erleichtern
• Konzept sicherer Drittstaaten und Konzept sicherer Herkunftsländer
• Bekämpfung der Instrumentalisierung von Migranten, des Menschenhandels und der Schleuserkriminalität
• Angleichung der Visumpolitik durch Nachbarländer
• sichere und legale Migrationswege im Einklang mit den nationalen Zuständigkeiten

• Europäischer Rat: Migration, 26. Juni 2025
• Irreguläre Einreisen in die EU – 2008-2025 (Hintergrundinformationen)
• Wie die EU Migrationsbewegungen steuert (Hintergrundinformationen)
• Migration und Asyl (Hintergrundinformationen)